III OZ 72/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 707/22 o odrzuceniu skargi M.A. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 21 marca 2022 r. nr XL/164/2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia oddalić zażalenie.

Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwałą nr XL/164/2022 z dnia 21 marca 2022 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy – M.A. z powodu naruszenia art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g."), poprzez niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego, co jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, i tym samym wypełnienia dyspozycji art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm., dalej w skrócie "k.w."), poprzez naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. Pismem z dnia 28 marca 2022 r. M.A. zaskarżył w/w uchwalę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i nadana przez skarżącego w urzędzie pocztowym w dniu 28 marca 2022 r. Do organu wpłynęła w dniu 30 marca 2022 r. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 707/22, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M.A. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 21 marca 2022 r. nr XL/164/2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia podał, że będący podstawą wydania zaskarżonej uchwały przepis art. 383 § 1 pkt 5 k.w. określa jedną z obligatoryjnych przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiąc, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepisem takim jest m.in. wskazany w zaskarżonej uchwale art. 24b ust. 1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., stwierdza rada w drodze uchwały (art. 383 § 2 k.w.). Stosownie do treści art. 384 § 1 k.w., od uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 k.w. (a więc gdy wygaśnięcie mandatu jest związane z naruszeniem zakazu prowadzenia określonej działalności) zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Kodeks wyborczy reguluje zarówno termin, jak i sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, odmiennie niż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") i w związku z tym ma przed nią w tym zakresie pierwszeństwo stosowania. Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie niewątpliwie ma więc zastosowanie art. 9 § 1 k.w., zgodnie z którym ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Cytowany przepis przewiduje zatem, że zachowanie terminu do dokonania określonych w Kodeksie wyborczym czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Wprowadza on więc wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego złożenia danego pisma procesowego do wskazanego przez przepisy k.w. sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsulatu lub kapitana statku. Wymóg ten jest rygorystyczny i wyłącza w przypadku skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 384 § 1 k.w. zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (art. 83 § 3 p.p.s.a.). Jak już wskazano, jest to regulacja wyjątkowa, spójna z innymi szczególnymi regulacjami Kodeksu wyborczego, zapewniającymi sprawne i skuteczne przeprowadzenie wyborów. Szczególny charakter art. 9 § 1 k.w. jako lex specialis w stosunku do przepisów p.p.s.a. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia: 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1263/21: 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 103/16; 11 maja 2017 r. sygn. akt II OZ 444/17; 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II OZ 1331/15; 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 103/16 oraz 18 listopada 2015 r. sygn. II OZ 1144/15). Mając zatem na uwadze treść art. 384 § 1 k.w. w powiązaniu ze szczególną zasadą wynikającą z art. 9 § 1 k.w., przyjąć należy, że od uchwał rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą należy wnieść za pośrednictwem rady gminy w taki sposób, aby została ona fizycznie złożona w urzędzie gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania uchwały. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną uchwałę doręczono skarżącemu w dniu 21 marca 2022 r., zaś skarga została przez niego nadana w urzędzie pocztowym w dniu 28 marca 2022 r., a do organu wpłynęła w dniu 30 marca 2022 r. Wobec przedstawionych wyżej rozważań dotyczących charakteru art. 9 § 1 k.w., stwierdzić należy, że skarga wpłynęła do organu po terminie określonym w art. 384 § 1 k.w., który upływał w dniu 28 marca 2022 r. i na zachowanie którego bez wpływu pozostawała okoliczność wcześniejszego nadania skargi w urzędzie pocztowym. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został również pogląd, że skoro warunki wniesienia skargi zostały określone bardziej rygorystycznie w przepisach k.w. aniżeli w przepisach p.p.s.a., to należy oczekiwać, że adresat uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego zostanie przynajmniej poinformowany o treści tych przepisów, celem zapewnienia mu prawa do sądu. Skarżącemu została doręczona uchwała z dnia 21 marca 2022 r., w której poinformowano radnego, że od uchwały radnemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. W pouczeniu tym brak jest informacji o treści art. 9 § 1 k.w. W związku z otrzymanym pouczeniem istnieje zatem możliwość rozważenia złożenia wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi, stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 86-88 p.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.A. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.w. oraz art. 83 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie przedmiotowej skargi za wniesioną po upływie terminu, pomimo że skarga została oddana w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe w terminie 7 dni od daty uznanej przez Sąd pierwszej instancji za datę doręczenia skarżącemu uchwały; 2) art. 383 § 5 k.w., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, iż moment rozpoczęcia biegu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. rozpoczyna się z datą doręczenia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, pomimo że uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego została podjęta przedwcześnie, a tym samym jest nieistniejąca, gdyż skarżącemu, zgodnie z art. 383 § 5 k.w., przysługiwało prawo do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do obrony swoich praw oraz ograniczeniu prawa skarżącego do sądu poprzez: a) niedoręczenie skarżącemu załączonych do odpowiedzi na skargę dowodów w sprawie, w szczególności uzasadniających zarzut uchybienia terminu do wniesienia skargi, b) pozbawienie skarżącego możliwości udziału na posiedzeniu Sądu pierwszej instancji, które miało miejsce w dniu 7 października 2022 r., poprzez brak prawidłowego powiadomienia o terminie tego posiedzenia, - skutkujące pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i obrony swoich praw, w szczególności poprzez brak możliwości ustosunkowania się do zarzutów i twierdzeń organu zgłoszonych w odpowiedzi na skargę oraz na odbytym posiedzeniu sądu. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie. Ustosunkowując się do powołanych w zażaleniu zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie natomiast do treści art. 9 § 1 k.w., jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Przepis ten wprowadza odmienne uregulowanie odnośnie zachowania terminu, aniżeli przewidziane w przepisach p.p.s.a. W świetle bowiem art. 83 § 3 p.p.s.a., oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Przepis art. 9 § 1 k.w. stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a. i z tego względu Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarga M.A. została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 384 § 1 k.w. O zachowaniu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego decyduje bowiem data fizycznego wpłynięcia skargi do organu rady gminy. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. postanowienia NSA z dnia: 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 103/16; 11 października 2017 r. sygn. akt II OZ 1056/17; 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1263/21; 1 lipca 2022 r. sygn. akt III OZ 419/22) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni aprobuje. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała została doręczona M.A. w dniu 21 marca 2022 r., co potwierdza w skardze sam skarżący. Siedmiodniowy termin przewidziany w art. 384 § 1 k.w. upłynął zatem w dniu 28 marca 2022 r., natomiast skarga do organu wpłynęła w dniu 30 marca 2022 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę jako wniesioną po upływie ustawowego terminu, a więc nie można zarzucić mu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 9 k.w. oraz art. 83 § 3 p.p.s.a. Z punktu widzenia oceny dopuszczalności skargi w kontekście uchybienia terminu do jej wniesienia chybiony jest również zarzut naruszenia art. 383 § 5 k.w. Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę, nie oceniał bowiem legalności wydania zaskarżonej uchwały. Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mogły odnieść także zarzuty wskazujące na pozbawienie go prawa do obrony swoich praw oraz ograniczenie jego prawa do sądu. Jeśli chodzi o niedoręczenie skarżącemu załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, co w jego ocenie uniemożliwiło mu odniesienie się do zarzutów organu, w tym tych dotyczących uchybienia terminu do wniesienia skargi, wskazać należy, iż kwestia ta nie miała żadnego wpływu na treść zapadłego w sprawie formalnego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Przedstawienie przez skarżącego swojej argumentacji w tym zakresie nie zmieniłoby bowiem trafności orzeczenia Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi. Innymi słowy, znając treść załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, skarżący nie mógłby "obronić swych praw" w tym znaczeniu, że miałby możliwość wpłynięcia w jakikolwiek sposób na wydanie rozstrzygnięcia o innej treści niż odrzucenie skargi na uchwałę z dnia 21 marca 2022 r. Ponadto stwierdzić należy, iż wprawdzie zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Sąd pierwszej instancji na rozprawie, o której terminie (7 października 2022 r.) skarżący został nieprawidłowo zawiadomiony (zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu 11 października 2022 r.), to jednak powyższa okoliczność również nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem – zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. – odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, które – co do zasady – prowadzone jest bez udziału stron postępowania, zaś o terminie którego nie zawiadamia się stron. Jak już wyżej wskazano, obecność skarżącego lub jego pełnomocnika na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. i przedstawienie własnej argumentacji kwestionującej uznanie wniesienia skargi z uchybieniem terminu – nie zmieniłoby trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Dodać również należy, iż określona w Kodeksie wyborczym procedura dotycząca uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, a następnie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, jest procedurą szczególną, w której zakreślono krótkie terminy na wniesienie skargi oraz skargi kasacyjnej, a także rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Powyższe odrębności nie stanowią jednak o tym, aby skarżący był traktowany w sposób dyskryminujący, bądź aby naruszono jego prawo do sądu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Końcowo zauważyć należy, iż kwestie związane z treścią pouczenia o sposobie zaskarżenia uchwały z dnia 21 marca 2022 r., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie mogły wpłynąć na zajęte stanowisko o odrzuceniu skargi, chociaż nie pozostają bez znaczenia dla oceny podstaw przywrócenia terminu do jej wniesienia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił także z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przy jego rozpoznaniu będzie zatem możliwa ocena prezentowanej przez niego argumentacji. Podnoszone natomiast w treści zażalenia okoliczności nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, dotyczącego prawidłowego odrzucenia skargi z powodu bezsprzecznego uchybienia terminu do jej wniesienia.