II SA/Rz 1272/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla Radnych Rady Miejskiej w [...] - postanawia – odrzucić skargę.

Uchwałą z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada" lub "Organ") ustaliła wysokość diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w [...]. W § 1 uchwały wskazano, że Ustala się miesięczne diety przysługujące radnym na pokrycie kosztów ich działalności w Radzie Miejskiej i jej komisjach oraz za prace w innych instytucjach samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani. W § 2 uchwały przyjęto, że podstawą ustalenia wysokości diety jest kwota stanowiąca 75 % maksymalnej wysokości diety określonej w art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 3 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. poz. 1974). W § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały określono procentowo wysokość miesięcznej diety dla Przewodniczącego Rady, Wiceprzewodniczącego Rady, Przewodniczącego Komisji Rady, Wiceprzewodniczącego Komisji Rady oraz pozostałych Radnych, zaś w § 3 ust. 2 wskazano, że Radnym przysługuje jedna dieta, w najwyższej wysokości zgodnie z uregulowaniami w ust. 1, niezależnie od tego jakie funkcje sprawuje i w ilu komisjach stałych jest członkiem. Stosownie do § 9 zaskarżonej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą od dnia 1 stycznia 2022 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KG (dalej: "Skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Zdaniem Skarżącego, zaskarżona uchwała został wydana z naruszeniem: 1. art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 559 z późn.zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez ustalenie wysokości diety jako stałego miesięcznego ryczałtu niezależnego od pracy organów gminy; 2. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez nadanie wstecznej mocy obowiązującej zaskarżonej uchwale; 3. § 21 ust. 2 i 3 załącznika nr 4 do Statutu Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 2 października 2018 r. nr [...], poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo niewyrażenia zgody na zmianę porządku obrad i wyraźny sprzeciw Burmistrza wprowadzeniu do porządku obrad projektu zaskarżonej uchwały; 4. § 43 ust. 4 i 9 załącznika nr 4 do Statutu Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 2 października 2018 r. nr [...], poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku opinii Skarbnika Gminy [...] oraz negatywnej opinii radcy prawnego. Skarżący podniósł, że w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęto zryczałtowaną dietę miesięczną w stałej wysokości, niezależnie od pracy organów gminy, powoduje, że dieta traci charakter rekompensacyjny. Powyższego nie zmienia § 4 uchwały, w którym przewidziano potrącenia diety w przypadku nieobecności radnego. Zdaniem Skarżącego, dieta powinna zostać określona poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji lub komisji, przy uwzględnieniu, że nie może przekroczyć obowiązujących limitów. Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał, że § 1 zaskarżonej uchwały przyznaje uprawnienie do diety radnym na pokrycie kosztów ich działalności również w "innych instytucjach samorządowych", przy jednoczesnym braku zdefiniowania pojęcia "innej instytucji samorządowej". To zaś powoduje, że pięciu radnych Rady Miejskiej w [...], będących jednocześnie sołtysami lub przewodniczącymi zarządu osiedla, uzyska uprawnienia do pobierania podwójnej diety. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a zatem nieuwzględnienie w § 9 uchwały wymogu publikacji stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto w przepisach u.s.g. brak jest delegacji do wprowadzenia przepisów przejściowych w kontekście ustalania wysokości diet przysługujących radnym, zaś sam Organ w żaden sposób nie uzasadnił wprowadzenia wstecznej mocy obowiązującej uchwały. W odpowiedzi na skargę z 29 września 2022 r. Wójt Gminy [....] wniósł o uwzględnienie skargi w całości, z przyczyn wskazanych przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę z 30 września 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wniósł o oddalenie skargi argumentując, że Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały. Za niewystarczający w tym zakresie uznać należy sam fakt bycia członkiem wspólnoty mieszkańców oraz uiszczania danin publicznoprawnych, z których finansowana jest działalność organów samorządu. Sama zaś uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co potwierdził Wojewoda jako organ nadzoru w piśmie z 5 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została przez Sąd odrzucona, bowiem Skarżący nie posiada interesu prawnego, który został naruszony postanowieniami kwestionowanej przez niego uchwały. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do zakresu kognicji WSA należą w szczególności skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tej sprawie jako przedmiot zaskarżenia uczyniono uchwałę Rady Miejskiej [....] z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla Radnych Rady Miejskiej. W myśl § 1 tej uchwały ustala się miesięczne diety przysługujące radnym na pokrycie kosztów ich działalności w Radzie Miejskiej i jej komisjach oraz za prace w innych instytucjach samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani. Niewątpliwie uchwała ta stanowi podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15, LEX). Nie uszło uwadze Sądu, że toku postępowania sądowoadministracyjnego przesłano do WSA dwie odpowiedzi na opisaną wyżej skargę KG, sformułowane przez dwa ustrojowe organy Gminy [...]. Otóż w odpowiedzi na skargę z dnia 29 września 2022 r. Burmistrz [...] wniósł o uwzględnienie skargi KG w całości. Natomiast przy piśmie z dnia 4 października 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej przedłożył Sądowi odpowiedź na skargę Rady Miejskiej w [...], podpisaną przez Przewodniczącego tej Rady, w której wniesiono do WSA o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W tych okolicznościach wobec treści art. 31 ust. 1 u.s.g. należało rozstrzygnąć w pierwszej kolejności o legitymacji Przewodniczącego Rady do reprezentowania Gminy w tej sprawie. WSA uznał, że w tej sprawie Gmina [...] jest reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. Sąd w tej mierze odwołuje się do uchwały 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w tezie której stwierdza się: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej." W uzasadnieniu w/w uchwały NSA stwierdzono, iż co do zasady w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę reprezentuje organ wykonawczy - wójt (burmistrz, prezydent). W sytuacjach nadzwyczajnych, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, może dojść do sytuacji, w której organ stanowiący zostanie pozbawiony możności ochrony sądowej swojego interesu prawnego, uprawnień i kompetencji, w szczególności, gdy wójt nie będzie zainteresowany reprezentowaniem gminy poprzez podjęcie działań na korzyść rady i jednocześnie sprzecznie z własnym interesem. Wówczas według NSA należy dopuścić możliwość reprezentowania Gminy w postępowaniu sądowym przez Przewodniczącego Rady Gminy. W tej sprawie taka nadzwyczajna sytuacja ma miejsce. Otóż z treści odpowiedzi na skargę Przewodniczącego Rady Gminy wynika, że zgłaszane w skardze zarzuty są przejawem konfliktu pomiędzy Burmistrzem a Radą Miejską w [...], który trwa od początku kadencji. Jego przejawem jest m.in. nie udzielenie absolutorium jak i wotum zaufania za lata 2019, 2020 i 2021 r. Dlatego WSA za Organ reprezentujący Gminę w tym postępowaniu uznał Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], co ma umożliwiać pełną ochronę w tym postępowaniu interesu prawnego Rady Miejskiej w [...]. Wniosek o odrzucenie skargi wyrażony w odpowiedzi na skargę przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] został przez Sąd uznany za uzasadniony. W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd do którego skarga została wniesiona zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić czy pochodzi ona od podmiotu uprawnionego do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego. Zatem uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone postanowieniami uchwały. Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny skarżącego musi wynikać z wyraźnie wskazanej przez niego normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Naruszenie tego interesu nastąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W tym miejscu Sąd dodatkowo podkreśla, iż naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Innymi słowy, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Wobec powyższego, kryterium "interesu prawnego" wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Skarżący w tej sprawie opierając skargę na art. 101 ust. 1 u.s.g. zobligowany był wykazać naruszenie kwestionowaną uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na jego sytuację prawną, a wpływ ten jest realny, aktualny oraz bezpośredni. Strona takiego przepisu w skardze nie wskazała. Co prawda, Skarżący podaje w uzasadnieniu zarzutów, że uchwała narusza jego interes prawny gdyż jej nieuniknionym skutkiem jest podjęcie uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy powodujące przesunięcie uniemożliwiające wykonanie planowanych inwestycji, remontów, z których skarżący jako mieszkaniec będzie korzystał. W skardze nie wskazano jednak jakie konkretne uprawnienia skarżącego przyznane mu mocą zapisów uchwały budżetowej gminy uległy niekorzystnym dla niego modyfikacjom. Było to bezwzględnie konieczne aby uznać, że uchwała nie tylko dotyka jego interesu prawnego, ale jednocześnie ten interes narusza. Skarżący nie tylko nie wykazał takiego uprawnienia lub obowiązku, ale nie wykazał aby faktycznie doszło do jakichkolwiek zmian w zapisach budżetu Gminy [...]. Tej oceny nie zmienia także i niewyrażenie przez niego zgody na ustalony w uchwale sposób dysponowania środkami gminy na wypłaty diet dla radnych. Tak sformułowany zarzut może być zakwalifikowany wyłącznie jako działanie w interesie ogólnym, którego nie chroni art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto jednolicie, że interes ogólny nie stanowi podstawy wywiedzenia skargi i ustalenia istnienia legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. także postanowienie NSA z 15 maja 2019 r., sygn. II OSK 1643/17, LEX). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z tych względów uchwała Rady Miejskiej w [...], wbrew przekonaniu skarżącego, nie dotyka w żadnym ze swych aspektów przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Brak stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powoduje, że Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 P.p.s.a. o czym orzeczono jak w sentencji.