III OZ 139/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "G." z siedzibą w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/25 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia "G." z siedzibą w M. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza M. w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 18 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę Stowarzyszenia "G." z siedzibą w M. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na bezczynność i przewlekłość Burmistrza M. (dalej: Burmistrz, organ) w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu Stowarzyszeniu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że w imieniu Stowarzyszenia, skargę na bezczynność Burmistrza wobec nielegalnej działalności ferm drobiu w miejscowościach P. i W., złożył Z.P. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 26 września 2025 r. wezwano Z.P. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej. W odpowiedzi, do pisma z 5 października 2025 r. Z.P., działając w imieniu Stowarzyszenia, załączył kopię zaświadczenia Starosty Bytowskiego z 12 sierpnia 2025 r. oraz kopię regulaminu Stowarzyszenia. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 8 stycznia 2026 r. wezwano Z.P., do nadesłania w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi: pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia G. (wraz z imienną listą członków Stowarzyszenia) upoważniającego go do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, udzielonego do sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność i przewlekłość Burmistrza M., wraz ze statutem Stowarzyszenia; ponaglenia dotyczącego skarżonej bezczynności i przewlekłości Burmistrza M. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w imieniu Stowarzyszenia. Przy piśmie z 15 stycznia 2026 r. Z.P., w odpowiedzi na powyższe zobowiązanie, przesłał kopię Uchwały nr 1/2025 z 1 sierpnia 2025 r. oraz kopię ponaglenia z 25 lipca 2025 r. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skargę w imieniu Stowarzyszenia podpisał i wniósł Z.P., powołując się na pełnioną przez siebie funkcję przedstawiciela tego Stowarzyszenia. Wykazując na wezwanie Sądu swoje umocowanie do wniesienia skargi w imieniu skarżącego, wskazał on na regulamin Stowarzyszenia, w którym to dokumencie w § 12 pkt 2 lit. c wskazano, że do kompetencji przedstawiciela należy reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i działanie w jego imieniu, oraz na zaświadczenie Starosty Bytowskiego z 12 sierpnia 2025 r., zgodnie z którym przedstawicielem Stowarzyszenia jest Z.P., a jego kadencja trwa do 23 listopada 2027 r. Zdaniem WSA konieczne było jednak wezwanie Z.P. do przedłożenia pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia (wraz z imienną listą członków Stowarzyszenia) upoważniającego go do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, udzielonego do sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność i przewlekłość Burmistrza, wraz ze statutem Stowarzyszenia. Wezwanie to nie zostało jednak prawidłowo wykonane przez zobowiązanego. W dniu 16 stycznia 2026 r. Z.P. przesłał wprawdzie Uchwałę nr 1/2025 z 1 sierpnia 2025 r., na mocy której członkowie Stowarzyszenia upoważnili go do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniach m.in. przed sądami administracyjnymi, a więc jedynie pełnomocnictwo ogólne, a nie do tej konkretnej sprawy, a ponadto analiza tego dokumentu doprowadziła Sąd do wniosku, że jest to jedynie kopia ww. Uchwały (skan). W ocenie Sądu i instancji, w sytuacji faktycznej tej sprawy wzywanie strony o poświadczenie kopii Uchwały lub przedstawienie oryginału w ocenie Sądu nie miałoby procesowego uzasadnienia i prowadziłoby do przedłużania postępowania, bowiem niezależnie od tego, jest to tylko pełnomocnictwo ogólne, a ponadto skarga ta i tak podlegałaby odrzuceniu ze względu na brak spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Zdaniem WSA, zarówno ponaglenie z 25 lipca 2025 r. znajdujące się w aktach administracyjnych organu, jak i to przesłane na skutek wezwania Sądu z 8 stycznia 2026 r. (stanowiące w istocie kopię ponaglenia z 25 lipca 2025 r.), nie dają podstaw do uznania, że Stowarzyszenie wyczerpało tryb ponaglenia warunkujący dopuszczalność jego skargi na bezczynność organu administracji. W ponagleniu tym, sporządzonym na urzędowym formularzu, w danych identyfikujących wnioskodawcę wskazano tylko Z.P., bez wyjaśnienia (wskazania), że występuje on w imieniu Stowarzyszenia. Również składając podpis pod ponagleniem Z.P. nie wskazał, że czyni to w imieniu Stowarzyszenia, jako jego umocowany przedstawiciel. Wreszcie sama treść tego pisma nie wskazuje, iż to Stowarzyszenie jest niezadowolone z działania organu administracji i żąda od właściwego organu podjęcia działań przewidzianych w art. 37 § 6 k.p.a. Oceny tej nie zmieniają zawarte w treści uzasadnienia ponaglenia zwroty "kierowaliśmy" i "wnosimy", bowiem ze względu na podanie w formularzu wyłącznie danych Z.P., wskazanych form mnogich nie sposób zidentyfikować, ani powiązać ze Stowarzyszeniem. Należało więc przyjąć, iż ponaglenie to złożył wyłącznie Z.P., działający w imieniu własnym. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się skarżące Stowarzyszenie i w zażaleniu, w którym wskazano, że jest ono reprezentowane przez Z.P., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie wnoszącego zażalenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie wyczerpało trybu ponaglenia, ponieważ ponaglenie zostało wniesione przez przedstawiciela bez jednoznacznego wskazania działania w imieniu Stowarzyszenia w formularzu. Wskazano, że stanowisko to opiera się wyłączni na formalnej analizie oznaczenia strony, bez uwzględnienia treści pisma, kontekstu sprawy oraz rzeczywistego charakteru działań podejmowanych w interesie społecznym. Zdaniem wnoszącego zażalenie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżący przedłożył uchwałę wszystkich członków Stowarzyszenia upoważniającą do reprezentowania przed sądami administracyjnymi, a w przypadku ewentualnych wątpliwości co do zakresu lub formy umocowania, WSA powinien umożliwić ich usunięcie, zamiast definitywnie zamykać drogę sądową. Wnoszący zażalenie zwrócił również uwagę, że sprawa dotyczy bezczynności organu w zakresie kontroli funkcjonowania ferm drobiu działających bez wymaganych decyzji środowiskowych i innych pozwoleń, a zaniechanie organu w tego rodzaju sprawach może prowadzić do trwałego pogorszenia stanu środowiska, emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz zagrożenia zdrowia mieszkańców. W odpowiedzi na zażalenie Burmistrz wniósł o jego oddalenie wskazując, że podziela ocenę faktyczną i prawną sprawy przedstawioną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Burmistrz podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy Stowarzyszenie przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego nie wnosiło ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., tym samym nie został spełniony warunek wniesienia skargi do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych wyszczególnionych w art. 46 § 1 i § 2 p.p.s.a., przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1923) przyznała stowarzyszeniom zwykłym status tzw. ułomnych osób prawnych (art. 331 k.c.). Stowarzyszenie zwykłe posiada zdolność prawną, która jednakże podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z art. 42 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261 ze zm.; dalej: Prawo o stowarzyszeniach). W związku z przyznaniem statusu tzw. ułomnych osób prawnych stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, natomiast działa w oparciu o regulamin działalności, uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe. Uchwalony regulamin działalności, zgodnie z art. 40 ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach powinien określać, m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Z treści art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem, przedstawiciel stowarzyszenia może działać w sprawie sądowoadministracyjnej w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd. Podnieść należy, iż ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1 – 5 Prawo o stowarzyszeniach jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. Wola wszystkich członków stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Jak stanowi art. 40 ust. 1b Prawo o stowarzyszeniach, każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18). W związku z powyższym stwierdzić należy, że choć stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1157/17). Z akt sprawy wynika, iż skarga zawierała braki formalne uniemożliwiające nadanie jej dalszego biegu. Prawidłowo zatem wezwano skarżące Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa udzielonego Z.P. przez wszystkich członków Stowarzyszenia do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi udzielonego do sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność i przewlekłość Burmistrza wraz ze statutem Stowarzyszenia, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie brak nie został uzupełniony, ponieważ Z.P. nie przedłożył pełnomocnictwa (lub jego uwierzytelnionego odpisu), lecz kopię pełnomocnictwa. Co więcej z treści pełnomocnictwa wynika, iż jest to jedynie pełnomocnictwo ogólne, a nie pełnomocnictwo do konkretnej sprawy. Tym samym, skoro skarżące Stowarzyszenie, mimo doręczenia w dniu 15 stycznia 2026 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi wraz z pouczeniem o skutkach niewykonania tego wezwania, nie nadesłało prawidłowo wymaganych dokumentów, to Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę. Niezrozumiałym wydaje się natomiast dokonywanie przez Sąd I instancji analizy prawidłowości wniesionego w sprawie ponaglenia w postanowieniu o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z treści ponaglenia nie wynika jednoznacznie, aby Z.P. składał je w imieniu Stowarzyszenia. Gdyby zatem okazało się, że ponaglenie nie zostało przed wniesieniem skargi skutecznie złożone, przyjęcie przez Sąd określonej interpretacji w tym zakresie powinno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co wywołałoby odmienne skutki procesowe dla skarżącego Stowarzyszenia. Niezależnie od powyższego, zasadniczą przesłanką determinującą zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje nieusunięcie przez stronę braków formalnych skargi w zakreślonym terminie i w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Na marginesie, odnosząc się do argumentacji zażalenia dotyczącej konieczności efektywnej ochrony sądowej w sprawach środowiskowych oraz faktu, że zaniechanie podjęcia działań przez organ administracji ma bezpośredni wpływ na sytuację mieszkańców gminy, w tym na ich zdrowie i jakość życia wskazać należy, że odrzucenie skargi nie zamyka stronie drogi do zbadania przez sąd administracyjny bezczynności organu. Strona przy zachowaniu wymogów przewidzianych przepisami prawa, nie jest pozbawiona możliwości ponownego wniesienia skargi na bezczynność organu, jeżeli stan bezczynności nadal trwa. Wymaga to uprzedniego skutecznego wyczerpania środków zaskarżenia, w tym skutecznego wniesienia ponaglenia oraz wykazania należytego umocowania osoby działającej w imieniu strony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.