III OZ 129/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2542/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2022 r. nr BPRM.5023.18.3.2022(3) w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2542/22 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2022 r. nr BPRM.5023.18.3.2022(3) w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Prezes Rady Ministrów polecił A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., wykorzystywanie posiadanej przez nią, uzyskanej od spółki N. Sp. z o.o., instalacji zbiornikowej podlegającej dozorowi technicznemu UDT wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym poprzez napełnianie zbiorników ciśnieniowych wchodzących w jej skład przez wybranego przez siebie dostawcę gazu płynnego LPG, a także zapewnienie realizacji czynności eksploatacyjnych na tej instalacji przez czas jej posiadania (pkt 1 decyzji) oraz polecił spółce A. środki pieniężne za ewentualne należności z tytułu korzystania z wyżej opisanej instalacji zbiornikowej przekazać na rachunki bankowe N. Sp. z o.o., o ile umowa dotycząca korzystania z instalacji zbiornikowej oraz na sprzedaż gazu płynnego została zawarta między stronami przed dniem objęcia spółki N. sankcjami wskazanymi w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4), wprowadzającej skarżącą spółkę na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 835), tj. przed dniem 26 kwietnia 2022 r. (pkt 2 decyzji). Organ ponadto polecił N. Sp. z o.o. na czas posiadania przez A. Sp. z o.o., od skarżącej spółki opisanej wyżej instalacji zbiornikowej zniesienie ewentualnych ograniczeń w zakresie wykorzystywania tej instalacji, w tym możliwości tankowania zbiorników ciśnieniowych wchodzących w jej skład, posiadanej przez spółkę A., przez innych dostawców (pkt 3 decyzji). Sąd Wojewódzki uznał, że skarżąca nie wykazała, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedstawione przez skarżącą uzasadnienie wniosku nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pozbawienie skarżącej kontroli nad należącą do niej infrastrukturą gazową nie wynika z zaskarżonej decyzji, lecz z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4), zmienionej decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(10) o wpisaniu skarżącej na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Z uwagi na związanie granicami sprawy Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania ww. decyzji o wpisaniu skarżącej na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. Ponadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został poparty wskazaniem okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej. Wskazywane przez skarżącą przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do kwestii ekonomicznych związanych z działaniem przedsiębiorstwa na rynku gazowym, mają charakter ogólny i nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dokumentami obrazującymi skutki wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przemawiają za wstrzymaniem jej wykonania. Sąd zauważył także, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261 ze zm.). Zgodnie z art. 7a ust. 3 tej ustawy polecenia, o których mowa w ust. 1 powołanej ustawy są wydawane w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu argumenty wskazane przez skarżącą we wniosku nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ww. ustawy. Okoliczności wskazane we wniosku stanowią bowiem oczywiste następstwa wykonania tego typu decyzji jak zaskarżona w niniejszej sprawie. Zatem udzielenie ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisach ww. ustawy ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel tej ustawy. Zażalenie złożyła N. sp. z o.o. w K., wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania prawomocnego wyroku w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że Sąd pominął kluczowe okoliczności sprawy i fakt dowolnego zastosowana przepisów u.z.k. przez organ. Analizując wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd Wojewódzki nie uwzględnił stanu faktycznego sprawy i nie zweryfikował, czy istniały jakiekolwiek przesłanki do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4) u.z.k. Przepis ten ma charakter precedensowy i obowiązuje zaledwie od 24 lutego 2022 r., został wprowadzony do porządku prawnego w konsekwencji procesu legislacyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i z naruszeniem jego podstawowych zasad. W ocenie żalącego rolą Sądu dokonującego oceny zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, było sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", uprawniająca organ do zastosowania przepisu art. 7a ust. 1 pkt 4) u.z.k. Podkreślono, że nie jest prawdziwe twierdzenie Sądu, że pozbawienie skarżącej kontroli nad należącą do niej infrastrukturą gazową wynika z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r., zmienionej decyzją z 28 kwietnia 2022 r., ponieważ decyzje te wywołały skutek w postaci zamrożenia infrastruktury gazowej LPG należącej do skarżącej. Zamrożenie oznacza uniemożliwienie wykorzystania zasobów gospodarczych do uzyskiwania środków finansowych, towarów lub usług w jakikolwiek sposób, między innymi poprzez ich sprzedaż, wynajem lub obciążenie hipoteką i nie jest w żaden sposób równoznaczne z utratą kontroli nad zamrożonymi zasobami gospodarczymi, które pozostają własnością podmiotu, na który zostały nałożone środki ograniczające. W odpowiedzi na zażalenie Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie zażalenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z ich wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego aktu lub czynności, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1548/18, LEX nr 2513909, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 691/17, LEX nr 2639594). W postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu, działania lub bezczynności organu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie. Kwestia ta jest jednolicie wykładana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – np. postanowienia NSA: z 12 marca 2021 r., I GSK 144/21, LEX nr 3161195 i z 22 czerwca 2016 r., II OZ 643/16, LEX nr 2071058. W rozpatrywanej sprawie ustalenie to ma kluczowe znaczenie, ponieważ w ocenie NSA w składzie orzekającym argumentacja zażalenia zmierza do podważenia podstawowych założeń instytucji ochrony tymczasowej przez dokonanie merytorycznej analizy wydanej decyzji. Tak należy zakwalifikować twierdzenie, iż Sąd Wojewódzki powinien był dokonać oceny zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", uprawniająca organ do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4) u.z.k. Wbrew temu stanowisku należy zatem wskazać, iż sąd administracyjny nie jest na obecnym etapie uprawniony do dokonania ww. analizy, ponieważ miałaby ona charakter przesądzający dla rozstrzygnięcia meritum sprawy. Ponadto analiza, czy w sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", pozostaje irrelewantna pod kątem oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, przede wszystkim majątkowej, strony skarżącej. Podkreślić też należy, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o potrzebie udzielenia ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (zob. stanowisko NSA w postanowieniach: z 6 kwietnia 2022 r., II GZ 76/22, LEX nr 3341853 i z 8 listopada 2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca obowiązku powyższego nie wypełnił, dlatego Sąd Wojewódzki prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono, że "wskutek wydania decyzji w obrocie prawnym istnieją odmienne i sprzeczne ze sobą stanowiska organów administracji publicznej, wydane w takich samych stanach faktycznych i prawnych, czego konsekwencją jest niepewność klientów, wobec których decyzje o treści tożsamej jak treść zaskarżonej decyzji nie zostały wydane". W ocenie skarżącej okoliczność ta świadczy o zaistnieniu wątpliwości co do możliwości dalszej realizacji przez skarżącą umów zawartych z jego klientami. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do pierwszej z ww. przesłanek trzeba wskazać, że nie uprawdopodobniono ryzyka wystąpienia znacznej szkody. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z 12 kwietnia 2022 r., II GZ 49/22, LEX nr 3333352 i orzecznictwo tam wskazane). W rozpatrywanej sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wynika, aby grożąca skarżącej szkoda miała nieodwracalny charakter. W przypadku prawomocnego uchylenia zaskarżonej decyzji skarżąca będzie mogła dochodzić odszkodowania za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i nast. k.c.). Do wniosku nie dołączono żadnych dowodów, z których miałoby wynikać, iż w sprawie miałoby dojść do powstania szkody o nieodwracalnym charakterze. Te same ustalenia trzeba odnieść do drugiej ze wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła okoliczności mających uprawdopodobnić, iż nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Argumentacja wniosku sprowadza się do wskazania na stan niepewności prawnej związanej z wydaniem m.in. zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca wskazuje, iż mienie stanowiące jej własność jest narażone na nieodwracalne uszkodzenia, nie wskazuje jednak na żadne konkretne okoliczności na poparcie tej tezy. Podnosząc, że przez rozwiązywanie umów przez klientów skarżąca zostaje pozbawiona możliwych i prawdopodobnych zysków w przyszłości, skarżąca nie wyjaśnia własnej sytuacji finansowej. Tymczasem dopiero ustalenie, iż na skutek wydania zaskarżonej decyzji mogłoby dojść do upadłości przedsiębiorcy, mogłoby świadczyć o wystąpieniu ryzyka trudnych do odwrócenia skutków. Analiza w tym zakresie wymaga jednak wyjaśnienia sytuacji finansowej strony, w tym dołączenia do wniosku dokumentów świadczących o jej kondycji finansowej, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że w przypadku przedsiębiorców wyczerpanie dyspozycji przepisu art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić, gdy wykonanie decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników. (postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 979/20, LEX nr 3045604, por. także postanowienie NSA z 5 sierpnia 2016 r., I OZ 866/16, LEX nr 2103861). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.