III OW 85/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z 30 marca 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] przez wskazanie organu właściwego w sprawie przyjęcia zgłoszenia instalacji z uwagi na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 30 marca 2023 r. Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporo o właściwość przez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego w sprawie przyjęcia zgłoszenia instalacji z uwagi na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, eksploatowanej na terenie zakładu [...] sp. z o.o. zakład w G. (dalej: spółka) przy ulicy [...]. W uzasadnieniu Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że pismem z 10 lutego 2023 r. spółka wniosła do Starosty [...] o przyjęcie zgłoszenia źródeł emisji do powietrza wymagających zgłoszenia, a nie objętych posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Podstawę zgłoszenia stanowi art. 152 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Zgłoszenie obejmowało pięć silników spalinowych, trzy zbiorniki oleju napędowego oraz stanowisko spawalnicze, szczegółowe opisane w treści tego pisma. Powyższe źródła eksploatowane są na terenie zakładu spółki w ramach instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych: płyt wiórowych o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę. Instalacja objęta jest pozwoleniem zintegrowanym udzielonym spółce decyzją Starosty [...] z 10 lipca 2015 r. (wraz z czterema zmianami). Spółka uznała, że organem właściwym w sprawie jest starosta, co wynika z art. 378 ust. 1 p.o.ś. Starosta [...] pismem z 20 lutego 2023 r. przekazał zgłoszenie Marszałkowi Województwa [...]. Starosta [...] wskazał, że 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t [...]" zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Na terenie przedmiotowego zakładu prowadzone są procesy przetwarzania odpadów w ilościach przekraczających 10 Mg na dobę i dlatego, w ocenie Starosty [...], organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 378 ust. 2a p.o.ś. Marszałek Województwa [...] zwrócił zgłoszenie Staroście [...], który ponownie przekazał sprawę według właściwości Marszałkowi Województwa [...]. Występując o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Marszałek Województwa [...] wskazał, że pozwolenie zintegrowane było dwukrotnie zmieniane decyzjami Starosty [...] już po wejściu w życie rozporządzenia i wówczas Starosta [...] nie kwestionował swojej właściwości w sprawie. Po drugiej zmianie pozwolenia zintegrowanego (decyzją z 19 sierpnia 2020 r.) Starosta [...] powziął wątpliwości w zakresie swojej właściwości i wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających wydanych po wejściu w życie rozporządzenia. W piśmie z 16 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] poinformowało Starostę [...], że nie znalazło podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających pozwolenie zintegrowane z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Marszałek Województwa [...] po przeanalizowaniu zgłoszenia oraz pozwolenia zintegrowanego stanął na stanowisku, że organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia jest Starosta [...]. Wynika to z tego, że ujęte w zgłoszeniu źródła emisji gazów i pyłów do powietrza są klasyfikowane jako instalacje potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Powyższe źródła emisji gazów i pyłów znajdują się na terenie zakładu, na którym funkcjonuje instalacja do produkcji płyt drewnopochodnych. Instalacja ta nie została wymieniona w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest natomiast ujęta w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), jako instalacja wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Instalacja do produkcji płyt drewnopochodnych nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że organem właściwym w sprawie jest Starosta [...]. Technologia produkcji płyt drewnopochodnych na terenie zakładu obejmuje dwa procesy tj.: produkcję płyt wiórowych surowych (Wydział TW) i produkcję płyt laminowanych i okleinowanych (Wydział TU). Powyższe instalacje do przetwarzania odpadów w procesach R1 i R3 są elementem ciągu technologicznego instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych i nie stanowią odrębnych instalacji do przetwarzania odpadów. Ponadto na terenie zakładu prowadzony jest proces przetwarzania R1 odpadów o kodzie 02 01 82. Oba procesy przetwarzania odpadów prowadzone są w ramach ciągu technologicznego instalacji do produkcji płyt, a nie odrębnej instalacji do przetwarzania odpadów. Żadna z instalacji nie może funkcjonować samodzielnie i tym samym nie może stanowić odrębnej instalacji, która może być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta [...] wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Właściwość starosty jako organu ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a p.o.ś., zgodnie z którym marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa); 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Zakład w rozumieniu przepisów p.o.ś. to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). Z kolei instalacja to zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b) p.o.ś.). Istota sporu sprowadza się do tego, czy przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem można kwalifikować jako przedsięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, a więc przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsięwzięciami zawsze znacząco oddziałującymi na środowisko są "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.)". Natomiast prowadzona przez spółkę instalacja nie jest instalacją do przetwarzania odpadów, lecz instalacją do produkcji płyt drewnopochodnych, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia, ale jako instalacja wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Dla tego rodzaju instalacji zostało wydane pozwolenie zintegrowane Starosty [...] z 10 lipca 2015 r. Głównym, a zarazem jedynym przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez spółkę jest produkcja płyt drewnopochodnych. Ponadto na terenie zakładu, w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś., nie jest eksploatowana inna instalacja od instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych. Nie można zatem uznać przedmiotowej instalacji, za przedsięwzięcie wskazane w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Oznacza to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organem właściwym w sprawie jest marszałek województwa. Zastosowanie znajdzie zatem art. 378 ust. 1 p.o.ś., przewidujący właściwość starosty do rozpoznania zgłoszenia spółki. W tej sprawie jest to właściwy miejscowo Starosta [...]. Powołane przez Starostę [...] liczne rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu, ponieważ zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.