III OW 39/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego (zwanego dalej: "Marszałkiem") decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2008 r., znak: [...], na prowadzenie instalacji do produkcji eteru, zlokalizowanej przy ul. [...] w P., zmienionego decyzjami nr [...] z dnia 4 października 2013 r., znak: [...] oraz nr [...] z dnia 22 września 2015 r., znak: [...], w sprawie której wystąpiła z wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2021 r. X S.A. z/s w S.-K., skierowanym do Marszałka, poprzez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego, jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jak wskazał organ wnioskujący, pismem z dnia 23 marca 2022 r., Marszałek, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał zgodnie z właściwością Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie ww. wniosek firmy X S.A. z dnia 30 sierpnia 2021 r. Organ wnioskujący wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi w złożonym przez Spółkę wniosku, instalacja do produkcji eteru jest instalacją w przemyśle chemicznym do wytwarzania, przy zastosowaniu procesów chemicznych lub biologicznych pochodnych węglowodorów, zawierających tlen, takich jak: alkohole, aldehydy, ketony, kwasy karboksylowe, estry, sole kwasów karboksylowych, etery, nadtlenki, żywice epoksydowe - ust. 4 lit. b załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169), zatem zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) - dalej: "P.o.ś.", prowadzenie instalacji wymaga pozwolenia zintegrowanego, udzielanego co do zasady w drodze decyzji. Wobec braku w przekazanym materiale dowodowym informacji o kwalifikacji przedsięwzięcia należy przyjąć, że nie zachodzą przesłanki, że instalacja do produkcji nitrogliceryny nie kwalifikuje się do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) – dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Zatem można domniemywać, że organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego jest marszałek województwa, w tym wypadku właściwy miejscowo Marszałek Województwa Mazowieckiego. Nadto organ wnioskujący wskazał, że decyzja nr 5 Ministra Aktywów Państwowych, która ustanowiła działkę o nr [...] obręb [...] P. terenem zamkniętym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, na którą powołuje się Marszałek, weszła w życie w dniu 29 lipca 2021 r., a przywołana ustawa zmieniająca kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jako organu właściwego w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez MON, weszła w życie 24 września 2019 r., czyli ponad dwa lata wcześniej. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że działka [...] obręb [...] P., na której działalność prowadzi X S.A. stanowi teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (§ 1 w zw. z załącznikiem do decyzji). Zgodnie z art. 378 ust 2 P.o.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwym organem ochrony środowiska w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Stosując językową wykładnię tego przepisu, to aby uznać właściwość regionalnego dyrektora, w sprawie muszą zaistnieć dwie przesłanki: 1) przedsięwzięcie bądź zdarzenie musi mieć miejsce na terenie zamkniętym; 2) teren zamknięty musi być ustalony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak, zdaniem Marszałka, w przedmiotowej sprawie należy sięgnąć do wykładni funkcjonalnej, a zatem ustalić jaka była intencja ustawodawcy, który postanowił o przekazaniu właściwości regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w sprawach dotyczących wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Zdaniem Marszałka celem ustawodawcy było przekazanie tych spraw, szczególnych z punktu widzenia interesów, bezpieczeństwa i obronności państwa, do organu administracji rządowej, jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że spór kompetencyjny pomiędzy tymi samymi organami tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie i Marszałkiem Województwa Mazowieckiego dotyczący wskazania organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego na prowadzenie instalacji do produkcji nitrogliceryny, zlokalizowanej przy ul. [...] w P. był już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OW 32/22. Z uwagi więc na okoliczność, że obecny spór kompetencyjny jest ponownym sporem pomiędzy tymi samymi organami, dotyczy również zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącego tej samej nieruchomości, z tym że w niniejszej sprawie chodzi o prowadzenie instalacji do produkcji eteru, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w postanowieniu sygn. III OW 32/22. Należy zatem wskazać, że pozwolenie zintegrowane zostało uregulowane na gruncie ustawy P.o.ś. i jest jednym z pozwoleń emisyjnych, o którym stanowi art. 181 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Tego rodzaju pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska (art. 183 ust. 1 P.o.ś.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 P.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 183 P.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2 P.o.ś., który stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Przepis art. 378 ust. 2 P.o.ś. w tym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej. W poprzednim stanie prawnym dotyczącym spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów P.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, który z właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych ustalił dany teren jako teren zamknięty. W tej sprawie spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Na gruncie art. 378 ust. 2 P.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do wydania tego rodzaju pozwolenia wyłącznie, jeżeli dany teren zamknięty został ustalony w decyzji Ministra Obrony Narodowej. Norma z art. 378 ust. 2 P.o.ś. nie odnosi się do przesłanek uznania danego terenu za teren zamknięty, ale wyłącznie do organu, który określa dany teren zamknięty. Norma ta jako norma kompetencyjna o charakterze szczególnym, stanowiąca wyjątek od ogólnej właściwości starosty, nie może być interpretowana rozszerzająco. Proponowana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego wykładnia celowościowa tego przepisu jest wykładnią contra legem. Powyższe oznacza, że właściwy w tej sprawie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, który wydał decyzję objętą wnioskiem o jej zmianę. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.