III OW 38/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Lubuskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Lubuskiego a Starostą Krośnieńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane postanawia: wskazać Marszałka Województwa Lubuskiego jako organ właściwy w sprawie. .

Marszałek Województwa Lubuskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Krośnieńskim poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 maja 2022 r. złożonego przez X sp. z o.o. z siedzibą w K. O. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydanej przez Starostę Krośnieńskiego dnia 29 lipca 2017 r., znak: [...], zmieniającej pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych: płyt o wiórach zorientowanych (OSB), płyt wiórowych lub płyt pilśniowych o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę oraz instalacji spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, zlokalizowanych w K. O. przy ul. [...], na terenie zakładu X sp. z o.o. Wnioskodawca wskazał, że zawiadomieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. Starosta Powiatowy w Krośnie Odrzańskim przekazał Marszałkowi Województwa Lubuskiego wniosek X sp. z o.o. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji Starosty Krośnieńskiego dnia 29 lipca 2017 r. Do tej pory instalacje do produkcji płyt drewnopochodnych były eksploatowane w oparciu o pozwolenie zintegrowane wydane przez Starostę Krośnieńskiego decyzją z dnia 8 lipca 2015 r., znak: [...], zmienioną decyzjami z dnia 19 lipca 2017 r. znak: [...] oraz z dnia 9 stycznia 2020 r. znak [...]. W obecnym stanie prawnym organem właściwym z zakresu ochrony środowiska, dla przedmiotowych instalacji, jest marszałek województwa. Powyższe wynika z faktu wejścia w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 1839) – dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", które w § 2 ust. 1 pkt 47 wymienia: instalacje do przetwarzania (...) odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska 1 odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę (...). Na terenie zakładu eksploatowana jest instalacja, w której następuje odzysk odpadów w procesie R1 w ilości 95 000 Mg/rok, tj. ok. 275 Mg/dobę, przy deklarowanym czasie pracy 345 dni w roku. Zgodnie z wnioskiem z dnia 20 maja 2022 r. jego autor wniósł o zastosowanie art. 113 § 2 K.p.a. tj. o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości, co do treści decyzji. W myśl ww. przepisu władnym do dokonania czynności urzędowej jest organ, który wydał decyzję. Organem wydającym decyzję z dnia 19 lipca 2017 r., która jest przedmiotem wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, jest Starosta Krośnieński. W odpowiedzi na wniosek Starosta Krośnieński wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Lubuskiego jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że w dniu 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które biorąc pod uwagę § 2 ust. 1 pkt 47, zmieniło kwalifikację instalacji, objętej niniejszym pozwoleniem zintegrowanym, na przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji organem właściwym do orzekania w zakresie pozwolenia zintegrowanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest Marszałek Województwa Lubuskiego. Zdaniem Starosty określenie właściwego organu do wyjaśnienia co do treści decyzji nie można rozpatrywać w oderwaniu od możliwości, kompetencji do orzekania w sprawie, której dotyczy wykładnia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OW 38/10 (LEX nr 743482) stwierdził, że w sytuacji zmiany właściwości organów do podejmowania decyzji, do których należy decyzja o sprostowanie, której wnioskowano, organem właściwym do sprostowania jest organ aktualnie właściwy do rozstrzygania w przedmiocie tej decyzji. W przekonaniu organu ww. orzeczenie znajduje zastosowanie również do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z art. 113 § 2 K.p.a., albowiem w obu tych przepisach wskazano jako organ właściwy organ, który wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja ostateczna, której treści wnioskodawca domaga się wyjaśnienia, została wydana przez Starostę Krośnieńskiego w dnia 29 lipca 2017 r., natomiast wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wskazanej wyżej decyzji został złożony pismem z dnia 20 maja 2022 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które biorąc pod uwagę przepis § 2 ust. 1 pkt 47 zmieniło kwalifikację instalacji, objętej niniejszym pozwoleniem zintegrowanym, na przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji organem właściwym do orzekania w zakresie pozwolenia zintegrowanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, stał się marszałek województwa (art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że kluczowa do ustalenia kwestia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy – w przypadku zmiany stanu prawnego w zakresie właściwości rzeczowej organu – kompetencja organu do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ostatecznej winna zostać ustalona z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów, czy też w oparciu o przepisy z daty jej wydania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie organu właściwego do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji winno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej, z tym że – wbrew stanowisku Marszałka Województwa Lubuskiego – podstawą prawną nie może być wyłącznie art. 113 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Dokonując interpretacji tego przepisu nie można poprzestać jedynie na wykładni językowej zwrotu: "organ, który wydał decyzję". Wykładnia tego przepisu nie może bowiem odnosić się wyłącznie do wąsko i sztywno rozumianego kryterium podmiotowego, jeżeli posłużenie się nim pozostawać będzie w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej, które są wyrazem woli ustawodawcy. Dokonując interpretacji tego przepisu konieczne jest zatem uwzględnienie wynikającego z art. 19 K.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia tej właściwości (por. postanowienia NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OW 109/19 i II OW 113/19, opubl. [w:] CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na względzie oraz fakt, że złożony przez X sp. z o.o. z siedzibą w K. O. wniosek nie może prowadzić do zmiany merytorycznej treści decyzji oraz odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej stron przyjmuje, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej po wydaniu decyzji ostatecznej, właściwym do rozpatrzenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści w trybie art. 113 § 2 K.p.a. powinien być organ, który w świetle obowiązujących w dacie jego wniesienia przepisów określających zakres jego działania, jest organem właściwym do orzekania w tej kategorii spraw. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich zadaniami (por. postanowienia NSA: z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 148/18, LEX nr 2608668; z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 103/18, LEX nr 2613001; z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OW 14/18, LEX nr 2524201). Powyższe powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej udzielonego pozwolenia zintegrowanego, który to wniosek został złożony już po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest Marszałek Województwa Lubuskiego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.