III OW 32/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 26 maja 2022 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji nitrogliceryny postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 26 maja 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 stycznia 2008 r. Pozwolenie zintegrowane dotyczy instalacji do produkcji nitrogliceryny, zlokalizowanej przy ul. [...]. Z wnioskiem o zmianę tej decyzji wystąpiła A. S.A. z siedzibą w S. (dalej: spółka). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyjaśnił, że sprawa została mu przekazana według właściwości przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, który powołał się na decyzję Nr 5 Ministra Aktywów Państwowych z 14 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (Dz. Urz. Ministra Aktywów Państwowych, poz. 16). Działka, na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość została uwzględniona w tej decyzji i jest to teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego, oznacza to, że właściwy w sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie na podstawie art. 378 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyjaśnił, że kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska zmieniła ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712, dalej: ustawa zmieniająca), zawężając właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jest on właściwy tylko wobec przedsięwzięć znajdujących się na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej i nie można tej kompetencji w drodze wykładni celowościowej rozszerzać na tereny zamknięte ustalone przez inne organy, nawet jeżeli nastąpiło to ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do oceny zakresu stosowania art. 378 ust. 2 p.o.ś Pozwolenie zintegrowane zostało uregulowane na gruncie ustawy p.o.ś. i jest jednym z pozwoleń emisyjnych, o którym stanowi art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Tego rodzaju pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska (art. 183 ust. 1 p.o.ś.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 183 p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2 p.o.ś., który stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Przepis art. 378 ust. 2 p.o.ś. w tym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej. W poprzednim stanie prawnym dotyczącym spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów p.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, który z właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych ustalił dany teren jako teren zamknięty. W tej sprawie spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Na gruncie art. 378 ust. 2 p.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do wydania tego rodzaju pozwolenia wyłącznie, jeżeli dany teren zamknięty został ustalony w decyzji Ministra Obrony Narodowej. Norma z art. 378 ust. 2 p.o.ś. nie odnosi się do przesłanek uznania danego terenu za teren zamknięty, ale wyłącznie do organu, który określa dany teren zamknięty. Norma ta jako norma kompetencyjna o charakterze szczególnym, stanowiąca wyjątek od ogólnej właściwości starosty, nie może być interpretowana rozszerzająco. Proponowana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego wykładnia celowościowa tego przepisu jest wykładnią contra legem. Powyższe oznacza, że właściwy w tej sprawie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, który wydał decyzję objętą wniosek o jej zmianę. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.