III OW 78/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia del. WSA Maciej Kobak, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa z 14 marca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa a Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpoznania zgłoszenia w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 14 marca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim jako organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia Z.T. (dalej: wnioskodawca) w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi zalegających na działkach nr ewid. [...] i [...]/6, położonych w miejscowości [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło 9 września 2022 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim. Pismem z 15 września 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim przekazał zgłoszenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Wschowa według właściwości. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim, analiza zgłoszenia wskazuje, że zanieczyszczenie stanowią odpady zalegające pod powierzchnią ziemi, o różnych gabarytach, różnego pochodzenia, z przewagą odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, odpadów budowlanych, odpadów innych niż niebezpieczne o znamionach odpadów zalegających na tzw. "dzikich wysypiskach śmieci". Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 25 z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.), przez powierzchnię ziemi rozumie się ukształtowanie terenu, glebę, ziemię oraz wody gruntowe, a tym samym definicja ta nie odnosi się do odpadów. Tym samym dokonanie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na podstawie art. 101e p.o.ś. nie jest możliwe, bowiem przepis ten nie reguluje zagadnień związanych z odpadami. Organem właściwym w sprawie jest zatem Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., obecnie Dz.U. z .2023 r., poz. 1587 ze zm.). Nie podzielając tego stanowiska Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa wskazał, że art. 101e p.o.ś. wprost wskazuje na właściwość rzeczową regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpoznania zgłoszenia złożonego na podstawie tego przepisu. W ramach właściwości rzeczowej właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz aktualizuje go i uzupełnia. Przyjmuje zgłoszenia o historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi od władających powierzchnią ziemi, a także może w drodze decyzji nałożyć na władającego powierzchnią ziemi, będącego podmiotem korzystającym za środowiska, obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby ziemi lub ustalenia planu i przeprowadzenia remediacji. Może również wykonywać badania zanieczyszczenia gleby i ziemi w celu potwierdzenia występowania historycznego zanieczyszczenia gleby i ziemi lub w celu opracowania planu remediacji. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa, przekazując zgłoszenie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim dokonał de facto oceny merytorycznej zgłoszenia, wykluczając historyczne zanieczyszczenia, co uznać należy za przedwczesne. Zaleganie odpadów na działkach nie wyklucza występowania zanieczyszczeń historycznych powierzchni ziemi. W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa jako organu właściwego w sprawie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który w sposób jednoznaczny zgłosił historyczne zanieczyszczenie terenu, powołując się na art. 101e p.o.ś. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim opiera się przede wszystkim na wstępnej ocenie wniosku i stwierdzeniu, że brak jest podstaw do przyjęcia tego rodzaju zgłoszenia. Jednak precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie wnioskodawcy jest precyzyjne i jednoznaczne. Natomiast odrębną kwestią, której przesądzenie należy do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim, jako organu właściwego w sprawie (co jednoznacznie wynika z art. 101e ust. 1 p.o.ś.) jest ustalenie, czy tego rodzaju zgłoszenie może odnieść zamierzony skutek. Ponadto, postępowania prowadzone na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, w tym wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, następuje z urzędu, a nie na wniosek strony, która może co najwyżej sygnalizować organowi konieczność zastosowania tego przepisu. Z tego rodzaju "sygnalizacją" może wystąpić również regionalny dyrektor ochrony środowiska, jeżeli wynika z ustaleń poczynionych na skutek zgłoszenia złożonego w trybie art. 101e ust. 1 p.o.ś. Natomiast zgłoszenie i wpis do rejestru na tej podstawie prawnej oraz obowiązek usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, to dwa postępowania różne pod względem prawnym i faktycznym, które nie wykluczają się wzajemnie i które mogą być prowadzone niezależnie od siebie. Pozostaje to jednak bez wpływu na stwierdzenie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania na skutek zgłoszenia z art. 101e ust. 1 p.o.ś. może być wyłącznie właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, co wynika jednoznacznie z treści tego przepisu. Mając na uwadze jednoznaczny wniosek strony, organem właściwym do przyjęcie zgłoszenia historycznego zanieczyszczenie powierzchni ziemi jest w tej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.