III OW 105/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia WSA (del.) Maciej Kobak, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Wójtem Gminy S. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji nakazującej nałożenie obowiązku usunięcia odpadów postanawia: wskazać Wójt Gminy S. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 5 czerwca 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ", "Dyrektor") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wójtem Gminy S. (dalej: "Wójt") przez wskazanie Wójta jako organu właściwego do rozpoznania sprawy wydania decyzji nakazującej nałożenie obowiązku usunięcia odpadów. W uzasadnieniu wniosku RDOŚ wskazał, że w dniu 24 marca 2023 r., do RDOŚ wpłynął wniosek Wójta "o przeprowadzenie postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...], obręb B., gmina S. " Do tego pisma zostały załączone kserokopie zebranych dokumentów sprawy oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2023 r., [...]. Z przekazanej dokumentacji wynika, że władającym działką nr [...], obręb B., jest Gmina S. Decyzją z dnia [...] października 2022 r., Wójt nakazał P.L. - posiadaczowi odpadów znajdujących się na terenie działki nr ew. [...], stanowiącej własność Gminy S. usunięcie odpadów składowanych na powierzchni ziemi. SKO w Gdańsku decyzją z [...] lutego 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podano, m.in., że: "...Gmina S. jako władający działką nr [...] nie była jednocześnie uprawniona do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Zdaniem RDOŚ, w niniejszej sprawie, Gmina S. nie jest posiadaczem odpadów, bowiem ich posiadacz jest znany. Jest nim P.L., prowadzący firmę U. Oznacza to, że RDOŚ w G. nie ma podstaw prawnych, do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji, nakazującej usunięcie odpadów, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z terenu znajdującego się na działce nr [...], obręb B., gmina S. Organem właściwym, do nałożenia obowiązku wynikającego z przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, dla omawianej lokalizacji jest Wójt. W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o wskazanie Dyrektora jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że niewłaściwość Wójta wynika z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2023 r., [...]. W ocenie Wójta, zwrot "niebędących w posiadaniu innego podmiotu" w sposób oczywisty odnosi się do "nieruchomości", którymi włada gmina. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, sformułowanie to należałoby odnieść zarówno do: a) nieruchomości, którymi włada gmina, jak i b) terenów zamkniętych. W okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bezsporne, że działka nr [...], obręb B., Gmina S. - stanowi własność Gminy S. i jest w jej władaniu (po zakończeniu inwestycji budowy boiska - została przez wykonawcę-wytwórcę odpadów zwrócona we władanie Gminy). Zdaniem Wójta, w każdym przypadku gdy odpady zalegają na działce gminnej, wójt gminy nie powinien być organem właściwym do orzekania o obowiązku ich usunięcia. Tak też w sposób wiążący w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnęło SKO w Gdańsku w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2023 r. Wskazanie mimo to Wójta Gminy S. zgodnie z wnioskiem jako organu właściwego w sprawie dotyczyłoby sprawy zakończonej decyzją ostateczną i stało w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do wydania decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 4 grudnia 2012r. o odpadach ( Dz. U. z 2018r. poz. 992 ze zm.) "Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania", z kolei ust. 2 cyt. przepisu określa, że "W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami". Z akt sprawy nie wynika, aby obowiązek usunięcia odpadów miał być skutkiem wydania "decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami", co wskazywałoby na właściwość organu gminy do wydania stosownej decyzji. Art. 26 ust. 3 stanowi z kolei, że "Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska". Nie jest przedmiotem sporu, że działka nie stanowi terenu zamkniętego. Nie jest sporne na gruncie niniejszej sprawy, że działka nr [...], ob. B., stanowi własność Gminy S. i pozostaje w jej władaniu. Przyjąć należy, że skoro działki zostały wykorzystane do składowania odpadów przez ustaloną osobę fizyczną, to jednocześnie doszło do faktycznego władania tymi działkami przez tę właśnie osobę. Z mocy art. 339 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018r., poz. 1025 ze zm.) wynika bowiem, iż domniemywa się, że ten kto rzeczą faktycznie włada jest posiadaczem samoistnym. Skoro przedmiotowe działki znalazły się w posiadaniu innego podmiotu niż gmina, to właściwym do wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów będzie organ gminy. Wykładania przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach dokonana przez Wójta byłaby prawidłowa, gdyby to gmina była posiadaczem odpadów, co pozwalałoby uniknąć sytuacji, w której gmina wydaje nakaz usunięcia odpadów skierowany w stosunku do samej siebie. Natomiast w sytuacji gdy znany jest właściciel odpadów i nie jest nim gmina, to wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wyklucza właściwość RDOŚ. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2023 r. posiada przymiot ostateczności i trwałości, a wobec braku informacji o jej zaskarżeniu uznać należy ją za prawomocną. Decyzja ta nie stanowi przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie niż w przypadku prawomocnego orzeczenia sądu, nie jest jednak związany jej treścią przy rozstrzyganiu sporu kompetencyjnego. Wójt powinien zatem rozstrzygnąć sprawę jako organ właściwy, zgodnie z późniejszym wobec decyzji SKO orzeczeniem Sądu. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy S. jako organ właściwy w sprawie.