III OW 41/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Dzielnicy [...] m.st. Warszawy a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia o usunięciu bez zezwolenia drzew z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków postanawia: wskazać [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] poprzez wskazanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia mieszkańców domu przy ul. [...] o usunięciu bez zezwolenia drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał Burmistrzowi Dzielnicy [...] m.st. [...] zawiadomienie dotyczące ww. usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia takiego zgłoszenia. Przekazując sprawę organ wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obszarze ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. i w związku z tym postępowanie dotyczące zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew/wydania zezwolenia na usunięcie drzew, zgodnie z art. 83f ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 55) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody", leży w kompetencjach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednakże zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wójt, burmistrz albo prezydent wymierza administracyjną karę pieniężną za między innymi: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszenia jest Burmistrz Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Tymczasem zdaniem organu wnioskującego organem właściwym do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji w przedmiocie usunięcia drzewa bez pozwolenia z terenu wpisanego do rejestru zabytków, jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż zastosowanie znajdzie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2067) – dalej: "ustawa o ochronie zabytków". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] odpowiedzi na wniosek nie złożył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.). Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jak i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy usunięcia bez zezwolenia drzew z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków. Stosowanie do art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Z przepisu tego wynika, że pozwolenia wydanego przez wskazane tam organy wymaga czynność usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości (wójt, burmistrz, prezydent miasta) lub z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków (wojewódzki konserwator zabytków). Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takimi przepisami będą przepisy ustaw szczególnych wskazujących na kompetencję danego organu do załatwienia danego rodzaju sprawy z uwagi na jej przedmiot i ustalony stan faktyczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwym do dalszego prowadzenia ww. sprawy będzie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zgodnie z obowiązującym aktualnie przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; 5) prowadzenie badań archeologicznych; 6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; 7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje; 8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; 9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku; 10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni; 12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. Przepis powyższy wskazuje na szczególną kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). Czyli usunięcie drzewa będzie wymagało zgody konserwatora, gdy nieruchomość, na której ono rosło, była wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Ta ochrona konserwatorska ma dotyczyć wpisanego do rejestru parku, ogrodu czy innej formy zaprojektowanej zieleni. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OPS 3/15 (ONSAiWSA 2016 r., nr 2, poz. 17) NSA stwierdził, że: "O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew którego dotyczy wniosek znajduje się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a nie to czy poszczególny składnik przyrody (drzewo, krzew) został wpisany do rejestru zabytków. W przepisie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie posłużono się określeniem "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków" lecz "drzewa lub krzewy z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Ustawodawca nie uzależnia zatem właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków od tego, czy drzewo (krzew) zostało wpisane do rejestru zabytków, w szczególności nie wskazuje, że musi odznaczać się ono tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki. Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek o usunięcie drzewa (krzewu), bez względu na to, czy drzewo lub krzew przedstawia jakiekolwiek wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, istotne znaczenie ma natomiast to, czy znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która objęta jest ochroną konserwatorską.". Jak wynika z akt sprawy nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obszarze ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. Organ wnioskujący zasadnie podniósł, że obowiązujący od dnia 18 stycznia 2018 r. stan prawny wyeliminował poprzedni, w którym funkcjonowały dwa systemy uzyskania decyzji administracyjnych uprawniających posiadacza nieruchomości do dokonywania cięć w drzewostanie. Pierwszy oparty na przepisach ustawy o ochronie przyrody, która kompleksowo reguluje usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części nie wpisanej do rejestru zabytków. Komplementarne przepisy zawierała ustawa o ochronie zabytków, która obejmowała unormowania dotyczące usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz.10), która weszła w życie w dniu 18 stycznia 2018 r., intencją ustawodawcy było połączenie obu systemów, w ten sposób, aby usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków podlegało przepisom ustawy o ochronie przyrody, która w przeciwieństwie do ustawy o ochronie zabytków jest regulacją kompleksową zawierającą postanowienia dotyczące opłat i kar administracyjnych za wycinkę, dokonywania nasadzeń zastępczych oraz katalog odstępstw określający przypadki, w ramach których usunięcie drzewa lub krzewu nie wymaga zgody organu administracji publicznej. W wyniku wprowadzonych zmian wycinka drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków odbywać się będzie na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Z wyjątkiem usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, nie będzie wymagała dodatkowego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków (zob. uzasadnienie do projektu ustawy). Zamysł ustawodawcy był zatem taki, aby pozostawić w gestii konserwatora zabytków zarówno pozwolenie na wycięcie drzewa z obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz pozwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części o szczególnym charakterze tj. będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Temu służyła zmiana art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dokonana ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. Wobec tego wystarczy ustalić, czy wycinka drzew dotyczy obszaru chronionego lub tego szczególnego obszaru objętego formą ochrony konserwatorskiej aby wiedzieć który organ jest właściwy do wydania stosownego pozwolenia. Należy także zauważyć, że wolą ustawodawcy było, aby zmienianym brzmieniem art. 36 w ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków doprecyzowane zostało, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Natomiast w zmienianym pkt 11 ww. przepisu, który określa wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wyłączone zostało jego zastosowanie do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości. Powyższe zmiany legislacyjne wprowadziły jednoznaczny rozdział kompetencji pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a organem ochrony konserwatorskiej w zakresie wydawania zezwoleń na wycinkę drzew (art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Nie ulega wątpliwości, że wycięte bez zezwolenia drzewa znajdowały się na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej tj. przy [...], a ochrona ta obejmowała układ występującej tam zieleni. Zatem to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z obszaru podlegającego ochronie z jednej strony na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków z drugiej strony na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zauważyć również należy, że za podejmowanie działań bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu ustawodawca przewidział sankcję. W myśl art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tą nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust. 5). Wobec powyższego w sytuacji, kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzew zlokalizowanych na obszarze chronionym a było ono wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków będzie zobowiązany wszcząć z urzędu i prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za wycinkę drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia do rozpoznania zawiadomienia mieszkańców domu przy ul. [...] o usunięciu bez zezwolenia drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków będzie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż zastosowanie znajdzie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organ właściwy w sprawie.