III OW 20/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie kontroli dotyczącej hałasu postanawia: wskazać [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Starosta [...] wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w [...] poprzez wskazanie Inspektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku R. B. o przeprowadzenie kontroli działalności warsztatu samochodowego przy ul. [...] w [...], w części dotyczącej hałasu powodowanego przez ten warsztat. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] - dalej: "WIOŚ w [...]", przekazał zgodnie z właściwością ww. wniosek Staroście [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 112 w związku z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2020 roku poz. 1219) – dalej: "p.o.ś.". Stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane i prowadzone z urzędu przez starostę, stosownie do właściwości rzeczowej określonej w art. 378 ust 1 p.o.ś. Pomiary stanowiące podstawę wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu mogą zostać wykonane przez akredytowane laboratorium na zlecenie organu ochrony środowiska. Ponadto WIOŚ w [...] poinformował, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska, ze względu na kumulację napływających interwencji oraz konieczność realizacji zadań planowanych, nie mają możliwości wykonywania pomiarów hałasu w odniesieniu do wszystkich zakładów, dla których nie zostały ustalone poziomy dopuszczalne. [...]WIOŚ w [...] wskazał również, że kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczą zasadniczo kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przekroczenia poziomu dopuszczalnego hałasu określonego ww. decyzją, umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska podjęcie działań polegających na wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych bądź ewentualnym wstrzymaniu użytkowania instalacji. Obowiązujące przepisy nie przyznają wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska narzędzi o charakterze sankcyjnym, w odniesieniu do etapu, na którym nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Na podstawie art. 115a ust 1 p.o.ś. Starosta wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, jedynie gdy wystąpią przekroczenia hałasu, w przeciwnym przypadku Starosta nie podejmuje żadnych działań. Jest to swego rodzaju nowość w naszym ustawodawstwie i sytuacja odmienna niż przy zwalczaniu innych potencjalnych zanieczyszczeń (np. emisja do powietrza, odpady). Organ wnioskujący wskazał, że Starosta jest organem administracyjnym, a nie organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, zatem nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań w przeciwieństwie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Mając powyższe na względzie wnioskodawca wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowego wniosku o kontrolę interwencyjną. W odpowiedzi na wniosek WIOŚ w [...] wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia ww. sprawy oraz orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie posiadanych informacji stwierdził, że warsztat samochodowy przy ul. [...] w [...] nie posiada ostatecznej decyzji Starosty [...] ustalającej dla ww. zakładu dopuszczalny poziom hałasu. W związku z tym, przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r. sprawa w części dotyczącej przestrzegania art. 112, w związku z art 115a p.o.ś. została przekazana do załatwienia właściwemu organowi ochrony środowiska, tj. Staroście [...], zgodnie z właściwością. Organ wyjaśnił ponadto, że od dnia 1 stycznia 2019 r., w związku z wejściem w życie i ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie zasad i sposobu organizacji wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska oraz ich delegatur (Dz.U. z 2018 r. poz. 2531), zmieniły się zadania oraz struktura organizacyjna Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...]. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. dotychczas istniejące i funkcjonujące w strukturach wojewódzkich inspektoratów laboratoria przekształciły się w Centralne Laboratorium Badawcze, które zostało przeniesione do struktur Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Stanowią one zatem odrębną od wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska jednostkę organizacyjną. W tym stanie rzeczy WIOŚ w [...] od dnia 1 stycznia 2019 r. nie ma już organizacyjno—technicznych możliwości wykonywania badań i pomiarów w celu wykonania własnych ustawowych zadań kontrolnych i musi zlecać je do Centralnego Laboratorium Badawczego Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, albo innym akredytowanym laboratoriom zewnętrznym. WIOŚ w [...] nie ma możliwości faktycznych ani prawnych zlecenia akredytowanym zewnętrznym laboratorium pobrania i wykonania badań i pomiarów na rzecz innych organów administracji publicznej, w tym na rzecz Starosty [...]. W budżecie WIOŚ w [...] nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi zlecenie akredytowanym zewnętrznym laboratorium pobrania i wykonania badań i pomiarów. Tym bardziej zatem WIOŚ w [...] nie ma możliwości wykonywania badań na rzecz innych organów administracji publicznej, w tym na rzecz Starosty [...]. Wydatkowanie środków z budżetu Inspekcji Ochrony Środowiska na ww. działania w konsekwencji może doprowadzić do dalszego ich braku na realizację ustawowych zadań własnych. Organ wskazał również, że kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczą zasadniczo kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przekroczenia poziomu dopuszczalnego ustalonego ww. decyzją, umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska podjęcie działań polegających na wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych bądź ewentualnym wstrzymaniu użytkowania instalacji. Obowiązujące przepisy nie przyznają wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska narzędzi o charakterze sankcyjnym, w odniesieniu do etapu, na którym nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Starosta [...] wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska poprzez wskazanie, który z pozostających w sporze organów jest właściwy do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku. Żądanie z wniosku R. B. przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dotyczyło przeprowadzenia kontroli na terenie warsztatu samochodowego z uwagi na powstający tam hałas. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że ww. Inspektor Ochrony Środowiska przekazując w trybie art. 65 § 1 k.p.a. żądanie do organu, który wystąpił ze sporem kompetencyjnym zaznaczył, iż z uzyskanych informacji wynika, że sporny obiekt nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, stąd też wskazując na normę art. 115a ust. 1 p.o.ś uznał, że właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku będzie Starosta [...]. Przede wszystkim z przedstawionych wyżej informacji wynika jednoznacznie, że przedmiotem wniosku R. B. jest żądanie przeprowadzenia przez organy ochrony środowiska kontroli nadmiernego hałasu emitowanego przez warsztat samochodowy przy ul. [...] w [...]. Natomiast jest oczywiste, że przedmiotem tego wniosku nie jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w sytuacji gdy przede wszystkim nie wykazano, iż mamy do czynienia z przekroczeniem takiego poziomu hałasu na spornym terenie. Dopiero bowiem przeprowadzona odpowiednia kontrola przez organy ochrony środowiska wykazująca przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, uzasadniałaby wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu ochrony środowiska została wskazana w art. 378 ust. 1 p.o.ś. Starosta jest organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. Tak więc starosta co do zasady jest właściwy w sprawach wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 p.o.ś.). Jednakże żądanie R. B. dotyczy interwencji w sprawie hałasu z terenu posesji, na której funkcjonuje warsztat samochodowy i kierowane jest do organu, którego głównym zadaniem jest kontrola podmiotów korzystających ze środowiska. Jak już wyżej zaznaczono wniosek strony nie dotyczy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, albowiem decyzja taka może być dopiero skutkiem wykonania kontroli i wymaganych badań. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020r., poz. 995) oraz art. 115a ust. 1 i 5 p.o.ś. może wystąpić do właściwego starosty o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, jeżeli z przeprowadzonych przez niego pomiarów wynika, że dopuszczalne poziomy hałasu zostały przekroczone. Warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania jest ustalenie, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu występuje poza zakładem. Nie ma przy tym znaczenia, o jaką wielkość normy te zostały przekroczone, ponieważ nawet niewielkie przekroczenie norm skutkuje koniecznością ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dnia i dla pory nocy. Niewątpliwie to Inspekcja Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995) powołana jest do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny środowiska. Zadania Inspekcji Ochrony Środowiska związane są w szczególności z kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1a ), prowadzeniem działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a), wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz poziomów substancji lub energii występujących w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 14). Skoro nie jest sporne w realiach tej sprawy, że wniosek strony dotyczy żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie hałasu to przede wszystkim należy wskazać, że ten rodzaj kontroli należy określić jako kontrolę interwencyjną (pozaplanową) wynikającą ze skargi mieszkańca (mieszkańców) na uciążliwości związane z prowadzeniem działalności gospodarczej generującej hałas. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W ust. 1c art. 9 tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Tym samym weryfikacja skargi mieszkańca (mieszkańców) jest obowiązkiem Inspekcji, znajdującym swoje uzasadnienie w ww. uregulowaniach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do treści art. 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w rozumieniu K.p.a. w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia – Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Tym samym organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku o przeprowadzenie kontroli interwencyjnej (pozaplanowej) funkcjonującego warsztatu samochodowego przy ul. [...] w [...] emitującego hałas będzie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]. Bez znaczenia dla prawidłowego wskazania organu właściwego w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność podnoszona przez WIOŚ w [...], że z dniem 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U z 2018 r., poz. 1479) w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, na bazie laboratoriów Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska utworzone zostało Centralne Laboratorium Badawcze (CLB). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Centralne Laboratorium Badawcze działa w oparciu o 16 Oddziałów (w tym Oddział w [...] - posiadający wymagany przez to laboratorium wpis do wykazu certyfikowanych jednostek badawczych). Powyższa nowelizacja w żadnym stopniu jednak nie wprowadziła zmian w zakresie podstawowych, a wyżej wskazanych regulacji zadań Inspekcji Ochrony Środowiska wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i nie ograniczyła tych organów ochrony środowiska w zakresie ich ustawowych zadań w tym dokonywania kontroli interwencyjnych (pozaplanowych). Kwestie organizacyjne, techniczne wykonywania badań i pomiarów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają żadnego znaczenia dla bytu tej sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.