III OW 4/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą S. a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia z zabytkowego parku w [...] postanawia: wskazać Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2020 r. Starosta S. zwrócił się na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (winno być: sporu kompetencyjnego) pomiędzy Starostą S. a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia z zabytkowego parku w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniach [...] i [...] kwietnia 2020 r. wpłynęły do Starostwa Powiatowego w S. pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] znak [...] w sprawie usunięcia drzew z działek o nr [...] i nr [...] w obrębie [...] miasta [...], będących częścią Parku Zdrojowego wpisanego do rejestru zabytków. Starosta wyjaśnił, iż na podstawie ustaleń oraz po zapoznaniu się z postanowieniem NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., II OW 6/19, z którego jasno wynika, że organem właściwym do wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew z terenów objętych ochroną konserwatorską jest właściwy terytorialnie konserwator zabytków, odesłał dokumenty przesłane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w [...] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w związku z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.). Natomiast [...] czerwca 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie przysłał ww. dokumentację dotyczącą usunięcia drzew z działek: nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zniszczenia drzew w trybie art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu Konserwator Zabytków wskazał na treść art. 89 pkt 2, art. 93 ust. 1, art. 92 ust 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wyjaśnił, iż [...] marca 2020 r. przeprowadzono kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, oraz stanu zachowania zabytku: Parku Zdrojowego w [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (obecnie [...]) decyzją z [...] czerwca 1978 r.; na terenie działki nr [...] obr. [...] m. [...] - w związku ze zgłoszeniem z [...] marca 2020 r. z prośbą o zbadanie sprawy, dotyczącym wycinki drzew w tym miejscu parku. Wskazał, że w wyniku kontroli zabytku stwierdzono, iż na działce nr [...] w parku w [...] wpisanym do rejestru zabytków zostały usunięte drzewa bez pozwolenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Podniósł, że w wyniku oględzin drzew przeprowadzonych [...] marca 2020 r., w związku ze złożonym przez UM [...] wnioskiem o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew, stwierdzono, iż na działce nr [...] zostało usunięte jeszcze jedno z drzew, które były ówcześnie ujęte we wniosku o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew. Pismem z [...] marca 2020 r. w związku z ustaleniami dokonanymi na podstawie kontroli zabytku oraz oględzin drzew przeprowadzonych w parku zdrojowym, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przekazano sprawę w zakresie usunięcia drzew bez pozwolenia ZWKZ w parku zdrojowym Staroście, następnie pismem z [...] kwietnia 2020 r. uzupełniono przesłaną informację o kopię materiałów przekazanych jako wyjaśnienia przez Burmistrza [...]. Organ wskazał, iż w wyniku kontroli dokonanej [...] kwietnia 2020 r. wydano zalecenia pokontrolne dla właściciela działek. Natomiast w stosunku do 1 szt. usuniętego drzewa na dz. [...] - decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. ZWKZ ze względu na brak podstawy faktycznej do wydania zezwolenia, umorzył postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew (19 szt.) z terenu działki nr [...] - w zakresie tego drzewa. Ponadto wyjaśnił także, że Starostwo pismem z [...] maja 2020 r. powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. w związku z ustawą o ochronie przyrody, przekazało z powrotem akta sprawy, powołując się w nim na postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OW 6/19. Organ ponownie – pismem z 4 czerwca 2020 r. – przekazał Staroście. Konserwator wyjaśnił, iż usuwanie drzew lub krzewów z wpisanego do rejestru zabytków parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, nie związane z pracami konserwatorskimi, restauratorskimi lub robotami budowlanymi prowadzonymi przy zabytku, nie będzie wymagało pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 lecz pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W jego ocenie w przypadku podejmowania działań bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Wojewódzki Konserwator Zabytków jest uprawniony do nałożenia kary pieniężnej jedynie w stosunku do działań wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1 - 5 tej ustawy, zatem nie ma on możliwości nałożenia kary pieniężnej w stosunku do działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przywołane przez Starostę postanowienie NSA jest błędne, bowiem zastosowano w nim wadliwą interpretację art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (pkt 1). Wyjaśnił, iż postanowienie to całkowicie pomija treść art. art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz bezpodstawnie łączy uprawnienie do wydania zezwolenia z uprawnieniem do wymierzenia kary, które to sprawy są rozdzielne. Zauważył, iż kwestie te rozdzielano w uprzednio obowiązującym stanie prawnym gdzie zezwolenia wydał konserwator zabytków a opłaty i kary wójtowie lub burmistrzowie. Jednocześnie wskazał na postanowienia NSA z 18 lutego 2020 r., II OW 147/19 oraz z 14 marca 2019 r., II OW 237/18. Dodatkowo Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że gdyby intencją prawodawcy było przypisanie konserwatorowi kompetencji do wymierzenia kary uczyniłby to wskazując go bezpośrednio lub zastosował zapis taki jak w art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zaznaczył, iż kompetencje organu muszą być określone wyraźnie i nie można ich domniemywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na charakter organów uczestniczących w sporze dotyczącym ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, spór ten jest sporem kompetencyjnym, a nie jak określono we wniosku sporem o właściwość Starosta S. jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Status zaś wojewódzkiego konserwatora zabytków określa art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że organem ochrony zabytków jest wojewoda w imieniu, którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Wojewoda jest zaś organem administracji rządowej (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U. Nr 2016, poz. 1464). Z art. 22 § 2 k.p.a. wynika, że spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego sporu kompetencyjnego, jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenianej sprawie spór kompetencyjny między Starostom S. a Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] dotyczy tego, który z wymienionych organów administracji jest właściwy do wydania decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie – bez wymaganego zezwolenia – drzew, które znajdowały się na nieruchomości położonej w [...]. Oceniając powyższą sprawę należy mieć na uwadze to, że wskazana nieruchomość znajduje się na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków pod nr [...] (obecnie [...]) jako [...] w [...]. Stosowanie do art. 83a ust. 1 ustawy ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje – co do zasady – wójt, burmistrz albo prezydent miasta (a w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy – starosta lub marszałek województwa; por. art. 90 ust. 1 i 2 ustawy). W przypadku natomiast, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków – cytowany art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków stanowi – że przedmiotowe zezwolenie wydaje wojewódzki konserwator zabytków. W sprawie należy mieć na uwadze także art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten mówi bowiem, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Powołany przepis zawiera więc szczególną kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do wydawania zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów. W ocenianej sprawie wycięte drzewa niewątpliwie znajdowało się na obszarze chronionym, gdyż nieruchomość położona w [...] wpisany jest do rejestru zabytków jako park zdrojowy. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 19.10.2015 r. (sygn. akt II OPS 3/15). Teza tej uchwały wskazuje, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym do wydania (na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, iż należy przyjmować, że sformułowanie "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków", o której mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowi pewien skrót myślowy, a w istocie chodzi o nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków. W piśmiennictwie podkreśla się zarazem, że skoro wojewódzki konserwator zabytków ma prawo orzekać w przypadku zieleni wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków, to tym bardziej uprawniony jest także w sprawach dotyczących roślin (drzew i krzewów), które nie podlegają ochronie indywidualnej, a jedynie stanowią część większej chronionej całości, jaką jest historyczny układ urbanistyczny czy ruralistyczny (por. W. Sawczyn w glosie do wskazanej uchwały; OSP 2016 nr 7-8). W sytuacji więc kiedy przedmiotem wpisanym do rejestru jest park zdrojowy, a więc zespół roślinności podlegającej ochronie konserwatorskiej, to z mocy powołanych powyżej przepisów zarówno ustawy o ochronie przyrody (art. 83a ust. 1), jak i ustawy o ochronie zabytków (art. 36 ust. 1) organem uprawnionym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu parku zdrojowego byłby wojewódzki konserwator zabytków. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wymaga bowiem pozwolenia konserwatora zabytków m.in. w przypadku "prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni." Zaznaczenie "w tym" zakłada, że usunięcie drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej może być połączone z tego typu pracami (np. robotami budowlanymi) ale może też stanowić odrębny rodzaj prac, które jako powiązane z nieruchomością lub jej częścią będącą wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymagać będą pozwolenia konserwatora (por. postanowienie NSA z dnia 18.04.2019 r.; sygn. akt II OW 7/19). Usuwanie więc drzew, w obszarze objętym ochroną konserwatorską objęte jest zezwoleniem konserwatora zabytków, tak w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, jak i ustawy o ochronie zabytków. Tym bardziej, że nieruchomość, na której zlokalizowane były usunięte drzewa wpisana została do rejestru zabytków jako Park Zdrojowy w [...]. Ustawa o ochronie zabytków szczególną ochroną obejmuje parki wpisane do rejestru zabytków, o czym świadczy treść art. 36 ust. 1 i 11 tej ustawy. Nie był zatem trafny pogląd Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków w [...] zawarty w odpowiedzi na wniosek, że treść art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi odrębną od instytucji wydawania zezwoleń na usuniecie drzew podstawę, z której wynika uprawnienie do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a uprawnienie to przysługuje tylko i wyłącznie wymienionym tam organom, a co za tym idzie nie posiada ich wojewódzki konserwator zabytków. Zwrócić należy jednak uwagę, że zgodnie z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust. 5). Wobec powyższego w sytuacji kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzewa zlokalizowanego na obszarze chronionym – parku zdrojowym - a było ono wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków będzie zobowiązany prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za wycinkę drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2020r., sygn. akt II OW 93/20). Końcowo dodać należy, że powołane w odpowiedzi na wniosek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły innych stanów faktycznych, niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organ właściwy w sprawie.