III OW 36/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Pszczyńskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Pszczyńskim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska postanawia oddalić wniosek.

Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. Starosta Pszczyński wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska. W uzasadnieniu wniosku przedstawił następujące okoliczności oraz ocenę prawną. W dniu [...] lutego 2022 r., na skutek zgłoszenia interwencyjnego, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WIOŚ") uczestniczył w ocenie skutków wypadku drogowego, w wyniku którego autocysterna przewożąca gaz przewróciła się do rowu w bezpośredniej bliskości rozlewiska wodnego. Autocysterna była pusta, a rozszczelnieniu uległ bak ciągnika siodłowego. Na miejscu zdarzenia inspektorzy WIOŚ pobrali próbki gleby, które wykazał wysoką zawartość oleju mineralnego oraz benzyny, a także duże zanieczyszczenie m.in. naftalenem, atracenem, chyzenem. Pismem z dnia 8 marca 2022 r. WIOŚ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej w skrócie: "RDOŚ") o podjęcie działań zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2187, dalej w skrócie: "ustawa"). RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując, że substancje zanieczyszczające środowisko wodne nie były substancjami transportowanymi, w związku z czym nie można uznać, iż do skażenia doszło w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, zdefiniowanej w art. 3 ustawy. Następnie RDOŚ przekazał Staroście Pszczyńskiemu pismo WIOŚ w celu wydania decyzji nakładającej obowiązki wynikające z art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."). W ocenie Starosty Pszczyńskiego, punktem wyjścia do ustalenia odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby lub ziemi powinny być przepisy ustawy, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ma ona zastosowanie w przypadku bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą szkody w środowisku. Zdaniem wnioskodawcy, zanieczyszczenie gleby przy rozlewisku rowu melioracyjnego nastąpiło w wyniku wypadku samochodowego podczas prowadzenia działalności polegającej na transporcie towarów niebezpiecznych. Ponadto transport LPG może być zaliczony do działalności stwarzającej ryzyko powstania szkody w środowisku. Pomimo tego, że w dniu 10 lutego 2022 r. autocysterna do przewozu LPG nie realizowała transportu gazu płynnego propan-butan, uznać należy, że jest to pojazd regularnie w sposób stały przeznaczony do przewozu tego rodzaju substancji, a co za tym idzie, z pewnością w jego wnętrzu znajdowały się pozostałości transportowanego wcześniej gazu. Biorąc powyższe pod uwagę, organem właściwym w sprawie jest RDOŚ. Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach udzielił odpowiedzi na wniosek. Zdaniem RDOŚ, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta Pszczyński. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił następującą argumentację. WIOŚ ustalił, że w wyniku wypadku drogowego, do którego doszło w dniu [...] lutego 2022 r., autocysterna przewożąca gaz przewróciła się do rowu w bezpośredniej bliskości rozlewiska wodnego przy ul. [...] w miejscowości [...]. Wyniki badań pobranej próbki gleby przy rozlewisku rowu melioracyjnego wykazały wysoką zawartość oleju mineralnego oraz benzyny, a także duże zanieczyszczenie m.in. naftalenem, antracenem, chyzenem. Z ustaleń WIOŚ wynika, że w/w substancje pochodzą z baku paliwowego, nie zaś z cysterny przewożącej gaz, która w ocenie dowódcy akcji Straży Pożarnej nie uległa rozszczelnieniu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Następnie, na podstawie przepisów ustawy, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych (art. 24 ust. 7) albo postanowić o wszczęciu postępowania (art. 24 ust. 5). Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy, podmiotem korzystającym ze środowiska jest podmiot w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś. W ocenie RDOŚ, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy należy stwierdzić, iż substancje zanieczyszczające środowisko wodne nie były substancjami transportowanymi, a ich wykorzystanie związane było z bieżącą eksploatacją środka transportu, w związku z czym nie można uznać, iż do skażenia doszło w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zdefiniowanej w art. 3 ustawy. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, według którego, aby dane zdarzenie uznać za szkodę w środowisku, to musi ono wynikać z prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wskazał, że w analogicznej sprawie NSA wskazał starostę jako organ właściwy (postanowienie NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OW 247/18). W tych okolicznościach RDOŚ nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku, a organem właściwym w sprawie – na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. – jest Starosta Pszczyński. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Pszczyńskim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska. Wniosek Starosty Pszczyńskiego podlega oddaleniu. Należy zauważyć, iż spór o właściwość (kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej – tej samej – sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny, sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na arbitralnym wskazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jednego z organów pozostających w sporze jako organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Ponadto podkreślenia wymaga, iż spór powstaje w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (por. postanowienia NSA z dnia: 18 grudnia 2013 r., sygn. I OW 205/13; 19 marca 2013 r., sygn. II OW 191/12; 5 kwietnia 2011 r., sygn. II OW 13/11). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. jest więc sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot określonego postępowania. W doktrynie wskazano, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z identycznością jej podmiotów, przedmiotu (czyli węzła praw i obowiązków) oraz podstawy prawnej i faktycznej (por. K. Defecińska, Spory o właściwość, Sam. Ter. 2000, nr 7-8, s. 101-102). W rozpoznawanej sprawie organy różnią się w zakresie oceny faktów oraz podstawy prawnej działania organów – zdaniem Starosty Pszczyńskiego, stan faktyczny wyczerpuje przesłanki z art. 24 ustawy, a zatem organem właściwym jest RDOŚ, natomiast w ocenie RDOŚ, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 362 ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji organem właściwym jest Starosta Pszczyński. W sytuacji, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz tego, w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw – biorąc pod uwagę wskazane podstawy działania. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.