III OW 30/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku a Starostą Wejherowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia postanawia: wskazać Starostę Wejherowskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem 16 maja 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Wejherowskim poprzez wskazanie Starosty Wejherowskiego, jako organu właściwego do wydania decyzji, nakazującej ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, dotyczącej uciążliwego dla środowiska przeładunku cementu oraz hałasu, na terenie terminalu przeładunkowego PKP [...], działka nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku RDOŚ wskazał, iż 24 marca 2022 r., Starosta Wejherowski, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz w związku z art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), dalej "p.o.ś." uznał się za niewłaściwy i przekazał opisaną na wstępie sprawę Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Gdańsku. Dalej RDOŚ wskazał, że zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś., zasadą jest, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. jest starosta. Przepis ten dotyczy nałożenia w drodze decyzji obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia albo przywrócenia środowiska do stanu właściwego przez podmiot korzystający ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko. Wyjaśnił, że wyjątkiem od powyższej zasady jest okoliczność, gdy przedsięwzięcia i zdarzenia mają miejsce na terenach zamkniętych, ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, wówczas organem właściwym do wydania decyzji (art. 362 p.o.ś.) jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. RDOŚ zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie chodzi o tereny zamknięte, ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, a nie przez Ministra Infrastruktury, zatem przywołana przez Starostę decyzja nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu. Wyjaśnił także, że kwestię obszarów uznanych za tereny zamknięte reguluje decyzja Nr 38/MON Ministra Obrony Narodowej, z dnia 13 marca 2019 r., w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 46 ze zm.). Działka nr [...], obręb [...], na której znajduje się terminal przeładunkowy PKP [...], nie została ujęta w powyższej decyzji Ministra Obrony Narodowej, jako teren zamknięty, zatem, zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś., organem ochrony środowiska właściwym do wydania decyzji, w trybie art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. jest starosta. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie jako organu właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w przedmiotowej sprawie ewentualna uciążliwa działalność stacji przeładunkowej m.in. w zakresie emisji niezorganizowanej w ramach przeładunku cementu przez spółkę E. Spółka Jawna dotyczy terenu zarządzanego przez P. S.A. Dalej przywołał treść art. 378 ust. i 2 p.o.ś. wskazując, iż dokonał analizy czy teren stacji przeładunkowej zarządzany przez P. S.A. należy zakwalifikować do terenów, o których mowa w art. 378 ust. 2 p.o.ś. Następnie przywołał regulacje zawarte w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 lipca 2003r. w sprawie terenów zamkniętych niezbędnych dla obronności państwa (Dz.U. z 2003r. poz. 1368), art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 1990 ze zm.), a także § 1 Decyzji Nr 14 z dnia 18 września 2020 r. Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI z 2020 r. poz. 38) wyjaśniając, że w analizowanym przypadku teren stacji przeładunkowej PKP [...], czyli działka o nr ewid. [...] obr. [...], w załączniku Nr 11 ww. decyzji został zakwalifikowany jako teren zamknięty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa ochrony środowiska została wskazana w art. 378 ust. 1 p.o.ś. Starosta jest organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. Jednocześnie ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady wskazując, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej (art. 378 ust. 2 p.o.ś.). Przepis w tym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712). W poprzednim stanie prawnym regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, na jakiej podstawie dany teren został uznany za teren zamknięty. Analogiczna zmiana została wprowadzona w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy Sejmu VIII kadencji nr 3616) wynika, że realizacja przedsięwzięcia na terenie zamkniętym nie ma żadnego wpływu "merytorycznego i proceduralnego" na prowadzone postępowanie administracyjne. Status terenu zamkniętego, z pominięciem specyfiki danego przedsięwzięcia, nie powinien więc stanowić przesłanki przedmiotowej do rozpatrywania spraw przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Natomiast pozostawienie kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest uzasadnione w stosunku do przedsięwzięć realizowanych na terenach wojskowych, tj. terenów ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Przedsięwzięcia na tych terenach mają szczególne znaczenie dla obronności i bezpieczeństwa kraju, a więc postępowania w ich przypadku powinny pozostać w kompetencji organu administracji rządowej niezespolonej, a nie przechodzić do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji doszło do opisanej na wstępie nowelizacji art. 378 ust. 2 p.o.ś. W tej sprawie z akt wynika, że chodzi o ograniczenie uciążliwości na terenie terminalu przeładunkowego, działki nr ewid. [...] w [...], która stanowi teren zamknięty, zgodnie z decyzją nr 14 Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI. z 2020 r., poz. 38) Oznacza to, że w sprawia nie dotyczy uciążliwości pochodzących z terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, a zatem art. 378 ust. 2 p.o.ś. nie znajdzie w tej sprawie zastosowania. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis ten nie odnosi się do wszystkich terenów zamkniętych zdefiniowanych w art. 3 pkt 40 p.o.ś., a jedynie tereny zamknięte ustalone przez Ministra Obrony Narodowej. Właściwość organu powinna więc zostać ustalona na podstawie ogólnej zasady z art. 378 ust. 1 p.o.ś. Wynika z tego, że organem właściwym w tej sprawie jest Starosta Wejherowski. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.