III OW 127/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Kłodzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Kłodzkim a Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew postanawia: wskazać Starostę Kłodzkiego jako organ właściwy w sprawie.

Starosta Kłodzki wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta Kłodzko z dnia 14 lipca 2022r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr [...] obr. Z. w Kłodzku. Jak wskazał organ wnioskujący, w dniu 3 sierpnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kłodzku wpłynęło zawiadomienie Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, przekazujące wniosek Burmistrza Miasta Kłodzko dotyczący wydania zezwolenia na usuniecie drzew rosnących na działce nr [...] obr. Z. w Kłodzku. Na przedmiotowej działce znajduje się budynek wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 5 czerwca 1998 r. W zawiadomieniu Dolnośląski Konserwator Zabytków wskazał że "Willa (nr rejestru [...]) przy ul. [...] w Kłodzku jest wpisana do rejestru zabytków wyłącznie w obrębie murów obwodowych. Wobec czego Wojewódzki Konserwator zabytków nie może, zgodnie art. 83a ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody", wydać pozwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew". Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wnioskujący wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na usuniecie drzew w przedmiotowej sprawie winien być Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu. W odpowiedzi na wniosek Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wskazał, że to Starosta Kłodzki jest właściwy do wydania zezwolenia na usuniecie ww. drzew. Organ ten podniósł, że do rejestru zabytków wpisano wyłącznie dom mieszkalny (willę) jako budynek, w granicach murów obwodowych budynku. Działka nr [...] obr. Z. w Kłodzku nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Nie są wpisane do rejestru zabytków poszczególne drzewa (krzewy), które znajdują się na przedmiotowej działce. Nie objęto ochroną konserwatorską także otoczenia obiektu, które definiowane jest jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych - art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840) – dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Owa nieruchomość nie jest także wpisana do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, ruralistyczny, czy historyczny zespół budowlany. Konserwator zabytków byłby organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew tylko wtedy, gdyby dotyczyło to nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków zespół budowlany, układ urbanistyczny lub ruralistyczny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OPS 3/15, ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 17), co jak wskazano wyżej, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zatem drzewo, którego wycinka dotyczy nie znajduje się na działce wpisanej do rejestru zabytków. Wpisem objęto wyłącznie willę, w obrębie murów obwodowych budynku. W związku z tym, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu nie ma kompetencji do rozpoznania niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu stanowi jeden z instrumentów ochrony terenów zielonych i zadrzewień, mający na celu zapobieganie nadmiernemu i nieuzasadnionemu wycinaniu drzew. Organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, stosownie do art. 83a ust. 1 in principio ustawy o ochronie przyrody, jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Co do zasady te organy samorządu terytorialnego mają obowiązek dokonania oceny, czy wycięcie drzewa nie narusza wymogów ochrony przyrody, w szczególności terenów zielonych i zadrzewień. W przypadku, gdy drzewo rośnie na terenie wpisanym do rejestru zabytków, oprócz oceny, czy wycięcie drzewa nie stoi w sprzeczności z zasadami ochrony przyrody, zachodzi także konieczność dokonania oceny, czy nie jest to sprzeczne z wymogami ochrony zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. W świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega na podejmowaniu działań mających na celu m.in. zagospodarowanie i utrzymanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Z tych względów ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady, że organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego. W konsekwencji – zgodnie z art. 83a ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody – zezwolenie wydaje wojewódzki konserwator zabytków, w przypadku gdy dotyczy ono usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Tym samym decydujące znaczenie dla ustalenia, jaki organ jest właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa (krzewu), ma to, czy rośnie ono na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Przepis art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy rozpatrywać w jego normatywnym kontekście, który stanowią nie tylko pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień, ale także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony zadrzewień oraz zabytków, którego elementem jest zezwolenie wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OPS 3/15). Jedną z form ochrony prawnej zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jeżeli zatem nieruchomość znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wyrażającej się wpisem do rejestru zabytków, to w takich okolicznościach organem właściwym do udzielenia zezwolenia jest konserwator zabytków, a nie organ samorządu terytorialnego. Z akt przedmiotowej sprawy oraz wyjaśnień Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wynika, że do rejestru zabytków wpisano wyłącznie dom mieszkalny (willę - nr rejestru [...]) przy ul. [...] w Kłodzku jako budynek, w granicach murów obwodowych budynku. Natomiast sama działka nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Nie są również wpisane do rejestru zabytków poszczególne drzewa (krzewy), które znajdują się na przedmiotowej działce. Owa nieruchomość nie jest także wpisana do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, ruralistyczny, czy historyczny zespół budowlany. Z przepisu art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika wiele form ochrony zabytków, w tym m. in. wpis do rejestru zabytków (pkt 1) i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Natomiast art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazując na właściwość konserwatora zabytków, odwołuje się tylko do jednej formy ochrony zabytków, mianowicie do wpisu do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie formą ochrony w postaci wpisu do rejestru zabytków objęta jest tylko willa jako budynek, w granicach murów obwodowych, a nie cała nieruchomość. Wobec powyższego – z uwagi na fakt, że wniosek Burmistrza Miasta Kłodzko dotyczy wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się na terenie nieruchomości, która nie jest wpisana do rejestru zabytków – organem właściwym do rozpoznania tego wniosku, na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest organ samorządu terytorialnego, tj. Starosta Kłodzki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.