III OW 93/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Malborskim a Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia o usunięciu bez zezwolenia gałęzi drzewa z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków postanawia: wskazać Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 24 maja 2022 r. nr ZN.5146.173.2022.MMr Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Malborskim a Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia o usunięciu bez zezwolenia gałęzi drzewa z gatunku jesion wyniosły z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków, tj. rosnącego na terenie "dz. nr [...]" obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że Starosta Malborski zawiadomieniem z 26 kwietnia 2022 r. nr OS.613.49.2022.ACZ przekazał jako właściwemu w sprawie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków zawiadomienie Burmistrza Miasta Malborka z 15 kwietnia 2022 r. nr GKO.6131.114.2022 o usunięciu gałęzi drzewa, tj. jesionu, rosnącego na terenie dz. nr [...], obręb [...], na Os. [...], w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Uzasadniając przekazanie przedmiotowej sprawy do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Starostwa wskazał, że teren działki o nr [...], obręb [...], znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej - układ urbanistyczny [...] z terenem [...] - wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod nr [...] (nowy numer), nr [...] (numer dawnego rejestru zabytków województwa gdańskiego). W związku z tym na wykonanie wskazanych prac konieczne było wydanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z uwagi na fakt, że usunięcie gałęzi zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to w ocenie Starosty wojewódzki konserwatora zabytków jest organem właściwym do prowadzenia postępowania dotyczącego podejmowania działań bez jego zgody, w tym przypadku w stosunku do drzewa rosnącego w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. W uzasadnieniu wniosku Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że wyjaśnienie czy obumieranie drzewa następuje z przyczyn naturalnych, czy wskutek jego zniszczenia, następuje w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem Konserwatora, przepis art. 88 ust. 1 tej ustawy, inaczej niż art. 83a ust. 1, nie przewiduje właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przyznanie w art. 83a ust. 1 in fine kompetencji do wydawania zezwoleń na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków należy bowiem wiązać z celem, któremu służy wpisanie zabytku do rejestru zabytków. Ochrona zabytków polega zaś m.in. na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i udaremnianiu niszczenia zabytków. To natomiast organ ochrony konserwatorskiej, jako wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków i opieki nad nimi, jest najlepiej zorientowany, w jakim zakresie należy objąć dany zabytek ochroną tak, aby najwłaściwiej realizować cel tej ochrony. Celu takiego brak natomiast, w ocenie Konserwatora, w sytuacji rozstrzygania w przedmiocie bezprawnego usunięcia lub zniszczenia drzewa. W tym bowiem przypadku postępowanie obejmuje ustalenie, czy doszło do usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenia drzewa, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, także ustalenie podmiotu, na który należy nałożyć karę, ewentualnych podstaw do jej odroczenia oraz okoliczności niezbędnych do określenia wysokości kary, co wiąże się m.in. z koniecznością ustalenia obwodu oraz gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa. Racjonalne jest zatem pozostawienie postępowania w sprawie nielegalnego usunięcia drzewa bądź zniszczenia drzewa organom ochrony przyrody, tj. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, których zadaniem jest m.in. realizacja celów ochrony przyrody, w tym ochrona zadrzewień. Ponieważ celem tych postępowań z pewnością nie jest ochrona przed spowodowaniem uszczerbku dla wartości zabytku lub udaremnienie jego zniszczenia, to w ocenie Konserwatora, nie ma żadnych uzasadnionych przesłanek, by angażować do ich prowadzenia i rozstrzygania sprawy organy ochrony konserwatorskiej. Niezależnie więc od tego, czy drzewo, którego dotyczy postępowanie w sprawie usunięcia bez zezwolenia bądź zniszczenia, położone jest (lub było), czy nie, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest – zdaniem Konserwatora – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W odpowiedzi na wniosek Starosta Malborski wniósł o wskazanie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, jako organu właściwego do prowadzenia postępowania dotyczącego usunięcia – bez wymaganej zgody konserwatora – gałęzi drzewa, rosnącego w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej. Zdaniem Starosty, przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje jednoznacznie, że w zakresie działania wojewódzkiego konserwatora zabytków pozostaje decyzja o innych działaniach, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji albo zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Zdaniem Starosty, uznanie za zabytek całego terenu [...] skutkuje ścisłą ochroną konserwatorską również całości nasadzeń zieleni znajdującej się na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć charakter pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim - żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy do jej załatwienia. Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie wystąpił spór kompetencyjnym negatywny, bowiem zarówno Starosta Malborski, jak i Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy usunięcia bez zezwolenia gałęzi drzewa z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków. Stosowanie do art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.), zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Z przepisu tego wynika, że zezwolenia wydanego przez wskazane tam organy wymaga czynność usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości (wójt, burmistrz, prezydent miasta) lub z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków (wojewódzki konserwator zabytków). Zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takimi przepisami będą przepisy ustaw szczególnych wskazujących na kompetencję danego organu do załatwienia danego rodzaju sprawy z uwagi na jej przedmiot i ustalony stan faktyczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwym do dalszego prowadzenia sprawy usunięcia bez zezwolenia gałęzi drzewa z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków, będzie Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zgodnie z obowiązującym aktualnie przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; 5) prowadzenie badań archeologicznych; 6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; 7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje; 8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; 9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku; 10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni; 12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. Przepis powyższy wskazuje na szczególną kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). Czyli usunięcie drzewa będzie wymagało zgody konserwatora, gdy nieruchomość, na której ono rosło, była wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Ta ochrona konserwatorska ma dotyczyć wpisanego do rejestru parku, ogrodu czy innej formy zaprojektowanej zieleni. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew którego dotyczy wniosek znajduje się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a nie to czy poszczególny składnik przyrody (drzewo, krzew) został wpisany do rejestru zabytków. W przepisie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie posłużono się określeniem "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków" lecz "drzewa lub krzewy z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Ustawodawca nie uzależnia zatem właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków od tego, czy drzewo (krzew) zostało wpisane do rejestru zabytków, w szczególności nie wskazuje, że musi odznaczać się ono tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki. Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek o usunięcie drzewa (krzewu), bez względu na to, czy drzewo lub krzew przedstawia jakiekolwiek wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, istotne znaczenie ma natomiast to, czy znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która objęta jest ochroną konserwatorską. Ustawodawca, ustalając właściwość organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew (krzewów) z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, miał na celu zapewnienie temu organowi kontroli nad wszelkimi aspektami gospodarki zabytkiem nieruchomym, w tym kontrolę nad zmianami dokonywanymi przy takim zabytku lub na jego obszarze. Istotnym elementem jest wyeliminowanie konieczności wydawania zezwoleń w odniesieniu do tego samego terenu i tego samego obiektu przez dwa odrębne od siebie organy administracji publicznej. Usunięcie drzewa (krzewu) z terenu układu urbanistycznego, ruralistycznego albo zespołu budynków stanowi ingerencję w te założenia przestrzenne i wpływa na ich kształt. Konieczne jest zatem dokonanie oceny, czy taka ingerencja jest dopuszczalna. Z tych względów art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody porządkuje sprawy zezwoleń na usunięcie drzew z terenu zabytkowego, powierzając właściwość do rozstrzygania wniosków wyłącznie jednemu organowi – wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Pozwala to na skuteczną ochronę zabytku nieruchomego w kontekście oceny zagrożeń jakie może wywoływać usunięcie poszczególnych elementów (wycięcie drzew lub krzewów) składających się na zabytek. To organy konserwatorskie jako wyspecjalizowane służby państwowe w zakresie ochrony zabytków powinny decydować, czy usunięcie drzewa (krzewu) ma wpływ na układ urbanistyczny, ruralistyczny czy zespół budynków. Jedynie służby konserwatorskie mogą dokonać oceny, czy i w jakim stopniu zamierzona wycinka drzew (krzewów) stanowi zagrożenie dla zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Ochrona tego rodzaju zabytków nieruchomych nie może być rozważana w oderwaniu od znajdującej się w ich otoczeniu zieleni, która w istocie stanowi część składową zabytku nieruchomego będącego układem lub zespołem. Nie oznacza to jednocześnie traktowania każdego drzewa (krzewu), znajdujących się na terenie założenia urbanistycznego, ruralistycznego czy zespołu budynków jako wpisanego do rejestru zabytków. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego jest w świetle ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wystarczającym dla przyjęcia, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.". Sądy administracyjne są związane tą uchwałą na mocy art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mają obowiązek ustalać właściwość organów do wydawania zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu zgodnie z przyjętą w niej aktualną interpretacją art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co wpływa na ustalenie właściwości organów do wydania decyzji na podstawie art. 107d ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W tej sprawie bezspornym jest, że teren, na którym rośnie sporne drzewo znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej – układ urbanistyczny [...] z terenem [...] (nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...]), wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod nr [...]. Do ówczesnego rejestru zabytków Województwa Gdańskiego pod numerem [...] został wpisany na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 lipca 1959 r. nr K1.V/KZ/2/7/59 o uznaniu za zabytek całego obszaru [...] i miasta M. z układem ulic z XIII w. z zachowanymi murami obronnymi i basztami, kościołem i ratuszem. Zatem to Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany do rozpoznania zawiadomienia o usunięciu bez zezwolenia gałęzi drzewa z terenu nieruchomości objętej ochroną konserwatora zabytków. Zauważyć również należy, że za podejmowanie działań bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu ustawodawca przewidział sankcję. W myśl art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tę, zgodnie z art. 107d ust. 5 tej ustawy, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Wobec powyższego w sytuacji, kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na usunięcie gałęzi drzewa zlokalizowanego na obszarze chronionym, a było ono wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków będzie zobowiązany wszcząć z urzędu i prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za usunięcie gałęzi drzewa z gatunku jesionu wyniosłego z obszaru ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania zawiadomienia Burmistrza Miasta Malborka o usunięciu bez zezwolenia gałęzi drzewa z terenu nieruchomości, leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków, tj. rosnącego na terenie "dz. nr [...]" obręb [...], jest Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż zastosowanie znajdzie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.