III OW 15/21

Dnia 14 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Marszałkiem Województwa M. a M. Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego zgłoszenia występowania hałasu postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Marszałek Województwa M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między nim a M. Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wyznaczenia organu do rozpatrzenia wniosku G. D. dotyczącego zgłoszenia problemu występowania bardzo uciążliwego i przeszkadzającego hałasu dobiegającego z obwodnicy [..] odczuwalnego przez mieszkańców osiedla położonego przy ulicach: J.Z., S. w [..] oraz mieszkańców ulic: O., S., Ż., W., C., H., K. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2020 r. G. D. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z pismem, w którym zgłosił problem występowania bardzo uciążliwego przeszkadzającego hałasu dobiegającego z obwodnicy [..] odczuwalnego przez mieszkańców osiedla położonego przy ulicach: J., Z., S. w [..] oraz mieszkańców ulic: O., S., Ż.j, W., C., H., K. W piśmie tym prosił również o podjęcie działań, aby w jak najkrótszym czasie ochronić mieszkańców ekranami dźwiękochłonnymi przed dokuczliwym i szkodliwym hałasem. Marszałek Województwa M. podniósł, że pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Delegatura w O., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał pismo G. D. Marszałkowi Województwa M., uznając go za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu pisma wskazał, że zgodnie z art. 115a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019r. poz. 1396, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Poś", jeśli hałas powstaje w związku z eksploatacją drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, kolei linowych, portów oraz lotnisk to nie wydaje się decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu. Dlatego też, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie posiada możliwości prawnej do wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu powodowanego eksploatacją ww. inwestycji liniowej. Dalej organ stwierdził, że w kwestiach związanych z emisją hałasu powodowaną funkcjonowaniem obiektów liniowych instrumenty sankcyjne pozostające w kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska nie znajdują zastosowania, ponieważ nie jest możliwe stwierdzenie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w środowiska. Jednocześnie wskazał, że organy ochrony środowiska w sprawach wymagających przeprowadzenia pomiarów hałasu powinny je wykonywać we własnym zakresie oraz mogą zobowiązać do ich wykonania i przedstawienia podmioty zobowiązane do ich wykonania tj. np. zarządcę drogi. Ponadto wskazał, że w przypadku przedmiotowej drogi organem właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych zmierzających do wydania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 237, art. 362, art. 178 ustawy Poś jest marszałek województwa. Odnosząc się do tej argumentacji Marszałek Województwa M. stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 14 i ust. 1 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995) zwanej dalej "ustawą IOŚ", do zadań inspekcji ochrony środowiska należy: 1. wykonywanie pomiarów wielkości emisji oraz poziomu substancji lub energii występujących w środowisku 2. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy Poś w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Jednocześnie z zapisów art. 9 ust. 1 i ust. 1b ustawy IOŚ wynika, że inspekcja ochrony środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole przeprowadzone na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość wystąpienia z takim wnioskiem oraz kontrole interwencyjne. Przez kontrole interwencyjne, zgodnie z art. 9 ust. 1c ustawy IOŚ rozumie się kontrole przeprowadzone w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Powyższy przepis nie ogranicza kontroli interwencyjnych tylko do skarg i interwencji związanych z działalnością zakładów, ale mówi ogólnie, że dotyczą one sytuacji w, których istnieje podejrzenie wystąpienia zanieczyszczenia środowiska – zatem też zanieczyszczenie hałasem. Nie można więc stwierdzić, że zapisy ustawy IOŚ jednoznacznie wskazują, że realizowane przez inspekcje ochrony środowiska działania odnoszą się tylko do zakładów, a nie obiektów liniowych i muszą zawsze kończyć się wymierzeniem kar pieniężnych. Wykonane pomiary hałasu dla przedsięwzięć liniowych mogą być w pełni wykorzystywane przez inspekcje ochrony środowiska przy realizacji zadania dotyczącego prowadzenia państwowego monitoringu środowiska wynikającego z art. 23 ustawy IOŚ. Natomiast Marszałek Województwa M. jest organem, który na podstawie art. 362, art. 178 ustawy Poś zobowiązany jest do wydania decyzji na ograniczenie oddziaływania na środowisko lub wykonania dodatkowych pomiarów hałasu przez zarządzającego drogą w przypadku, gdy zostało stwierdzone negatywne oddziaływanie obiektu na środowisko lub z wykonanych już pomiarów wynika, że występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto, zgodnie z art. 237 ustawy Poś może nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska w formie decyzji, obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, jeśli istnieje podejrzenie, że możliwe jest wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko. Przy czym wszystkie wskazane powyżej decyzje, wydawane są w wyniku postępowań wszczynanych z urzędu przez marszałka województwa, a nie z wniosków osób fizycznych. Zatem nie ma mowy w tych postępowaniach o rozpatrywaniu wniosków osób fizycznych. Co najwyżej mogą one posłużyć jako informacje w sprawach, ale nie jako powód do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z przytoczonymi już wyżej przepisami to organy inspekcji ochrony środowiska – w rozpoznawanej sprawie M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, mają odpowiednie kompetencje i instrumenty do wykonywania kontroli interwencyjnych – a w ich wyniku – pomiarów hałasu w środowisku. Dopiero wynik takiej kontroli, czyli wykonane pomiary wykazujące przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, posłużą Marszałkowi Województwa M. jako powód do wszczęcia z urzędu postępowania, a same wyniki pomiarów będą podstawowym dowodem w sprawie. Pomiary hałasu są dokonywane przez specjalistyczne laboratoria, w które wyposażone zostały organy inspekcji ochrony środowiska. Wprawdzie istnieje możliwość wykonania takich badań przez akredytowane laboratoria zewnętrzne, na zlecenie marszałka województwa, jednak biorąc pod uwagę, że zadania, o których mowa w art. 178, 237 i 362 ustawy o Poś są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, marszałek województwa musi mieć wyraźną podstawę prawną do wydatkowania środków budżetu państwa na ten cel. W ocenie wnioskodawcy zlecenie wykonania pomiarów hałasowych na wniosek osoby fizycznej nie mieści się w kompetencjach marszałka województwa i powierzonych mu zadań zleconych. Zlecenie wykonania takich badań będzie uzasadnione tylko wtedy gdy posłuży wykonaniu konkretnego zadania np. wydania decyzji, o której mowa w art. 362 ustawy Poś. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takimi okolicznościami. Samo bowiem pismo osoby fizycznej nie jest wystarczającym powodem do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 362 ustawy Poś. Organ wskazał nadto, że do pisma z dnia 21 maja 2020 r. G. D. nie dołączono materiałów, które wskazywałyby, że na terenach chronionych akustycznie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku generowanych w związku z eksploatacją obwodnicy [..], a zatem w ocenie organu Marszałek Województwa M. nie dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym uprawniającym do wszczęcia z urzędu postępowania w zakresie zobowiązania zarządcy drogi do ograniczenia negatywnego oddziaływania obwodnicy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że biorąc pod uwagę okoliczność, iż w sprawie chodzi o hałas drogowy, zaś uprawnienia do prowadzenia spraw administracyjnych w tym zakresie przyznane są marszałkom województw. Z tego względu wniosek o przeprowadzenie pomiarów przekazano według właściwości, zakładając, że wniosek może być elementem postępowania w sprawie administracyjnej. Zdaniem Inspekcji, przeprowadzenie jakichkolwiek badań powinno służyć potrzebom konkretnego postępowania administracyjnego. Inspekcja nie posiada tytułu do wydatkowania środków publicznych w niniejszej sprawie na badania, inaczej niż Marszałek, który sygnał mieszkańca może potraktować jako punkt wyjścia do podjęcia sprawy administracyjnej z urzędu. Ustawodawca, mówiąc o akredytowanych laboratoriach, nie wskazuje wprost laboratoriów Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponadto organ wskazał, że sam wniosek o rozstrzygnięcie sporu budzi wątpliwości w kontekście dyspozycji art. 22 k.p.a. Przedmiotowy spór między organami jest oderwany od jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Badania poziomu hałasu nie stanowią sprawy administracyjnej samej w sobie, jest to tylko środek do uzyskania dowodu w ewentualnej sprawie. Tym samym można by było uznać, że wniosek Marszałka Województwa M. został wniesiony w celu rozstrzygnięcia, który z organów administracyjnych ma wykonać badania na własny koszt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.". Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Marszałek Województwa M. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a M.Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska poprzez wskazanie, który z pozostających w sporze organów jest właściwy do rozpoznania wniosku G. D. dotyczącego zgłoszenia problemu uciążliwego i przeszkadzającego hałasu dobiegającego z obwodnicy [..] odczuwalnego przez mieszkańców wskazanych szczegółowo ulic i podjęcia stosowanych działań. Ww. Inspektor Ochrony Środowiska, przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. żądanie G. D. do organu, który wystąpił ze sporem kompetencyjnym i zaznaczył, iż jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją drogi to nie wydaje się decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, zgodnie z przepisem art. 115a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), a zatem inspektor nie posiada możliwości prawnej podjęcia na tle przeprowadzonych badań jakiejkolwiek sprawy administracyjnej – w tym przypadku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu powodowanego ww. inwestycją liniową. Wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż istota pisma G. D. sprowadza się do postawienie przez jego autora twierdzenia, iż mieszkańcy szczegółowo wskazanych ulic narażeni są na nadmierny hałas emitowany przez ruch odbywający się na obwodnicy [..], który jest dla nich uciążliwy i przeszkadzający. Uważa on, iż hałas ten jest uciążliwy, przeszkadzający, dokuczliwy i szkodliwy, co winno być podstawą do podjęcia stosowanych działań celem ochrony mieszkańców. Jest więc oczywiste, iż autor pisma nie składa wniosku o przeprowadzenie kontroli poziomu hałasu, bo nawet jeśli w rzeczywistości nie przekracza on dopuszczalnych norm, to jest on w odbiorze zainteresowanych mieszkańców spornego terenu uciążliwy, przeszkadzający, dokuczliwy i szkodliwy. Wynik ewentualnej kontroli jest więc dla wnoszącego pismo nieistotny, gdyż bez względu na niego istniejący poziom hałasu jest nieakceptowalny dla niego. Oczekuje więc on podjęcia stosowanych działań przez administrację, wskazując na jedno z nich, które jego zdaniem rozwiązałoby problem, tj. ustawienie jednolitego ciągu ekranów wzdłuż obwodnicy. Inspekcja Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995) powołana jest do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny środowiska. Zadania Inspekcji Ochrony Środowiska związane są w szczególności z kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1a), prowadzeniem działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a), wykonywaniem pomiarów wielkości emisji, oraz poziomów substancji lub energii występujących w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 14). Treść wniosku G. D. pozwala stwierdzić, że nie domaga się on kontroli poziomu dopuszczalnego hałasu, co wyklucza właściwość rzeczową M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Przedmiotowa sprawa dotyczy oddziaływania na środowisko obwodnicy [..] na bliżej nie sprecyzowanym odcinku. Z akt postępowania załączonych do wniosku nie wynika jednak jaki status prawny ma droga mająca oddziaływać na środowisko, który konkretnie jej odcinek ma wywierać taki wpływ na wskazany powyżej obszar oraz gdzie jest usytuowany odcinek tej drogi, tj. czy jest usytuowany w mieście na prawach powiatu. Do postępowania w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego odnosi się art. 362 ustawy p.o.ś., który w ust. 1 stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z nim starosta jest właściwy m.in. w sprawach nakładania na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 ww. ustawy). Jednocześnie z art. 378 ust. 2, 2a i 3 ww. ustawy wynika, w jakich wypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta. Analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 stanowią wyjątki - lex specialis - od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 p.o.ś. Zgodnie z art. 378 ust. 3 pkt 4 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3, w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Wypływa z tego wniosek, iż organem właściwym do załatwienia sprawy uregulowanej przepisem art. 362 ust. 1 p.o.ś. może być zarówno starosta, jak i marszałek województwo, zaś kryterium rozdzielenia zakresu ich właściwości rzeczowych określone zostało w 378 ust. 3 pkt 4 p.o.ś. Starosta załatwia więc wszystkie sprawy, za wyjątkiem spraw dotyczących dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Z załączony do wniosku dokumentów nie wynika, jaki status prawny ma obwodnica [..], który konkretnie jej odcinek oddziałuje na mieszkańców ulic wskazanych we wniosku G. D. oraz na terenie jakiej gminy jest on usytuowany i czy jest on usytuowany w mieście na prawach powiatu. Przedłożone dokumenty nie pozwalają tym samym jednoznacznie rozstrzygnąć, czy właściwym rzeczowo do załatwienia tej sprawy jest marszałek. Nie można bowiem wykluczyć także właściwości rzeczowej starosty, jeśli okazałoby się, że odcinek oddziałujący na osiedle wskazane we wniosku G. D., jest drogą inną niż autostrada i droga ekspresowa, usytuowaną w miastach na prawach powiatu. Zauważyć także należy, że właściwy starosta nie jest stroną tego sporu kompetencyjnego. Wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone ustaleniami organów obejmującymi stan faktyczny sprawy, gdyż ustalenia te są podstawą analizy przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie (vide postanowienie NSA z 23.8.2011 r., II OW 62/11). Ustalenia faktyczne muszą być jednoznaczne, tak by jedyną okolicznością sporną był stan prawny regulujący właściwość organów. Spór kompetencyjny jest bowiem sporem o prawo. Ciężar jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, a w razie konieczności także treści wniosku zgłoszonego przez jednostkę, spoczywa na organie administracyjnym do którego wpłynęło pismo inicjujące sprawę (vide postanowienie NSA z 3.12.2009 r., I OW 126/09). W zaistniałej sytuacji związanej z brakiem niezbędnych ustaleń faktycznych pozwalających na ustalenie organu właściwego rzeczowo do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe merytoryczne załatwienie sporu kompetencyjnego przez wskazania organu właściwego do jej załatwienia. Zauważyć także należy, a to w związku z żądaniem odrzucenia wniosku zawartym odpowiedzi na wniosek, iż spór kompetencyjny może mieć miejsce w takiej sytuacji, w której istnieje materialna norma prawna zawarta w przepisach prawa administracyjnego mogąca stanowić podstawę załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (vide postanowienie NSA z 7.8.2009 r. I OW 98/09). W rozpoznawanej sprawie podstawą taką jest 362 ust. 1 p.o.ś. Z tej przyczyny brak było podstaw do odrzucenia wniosku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Brak jest podstaw prawnych do orzekania o kosztach postępowania wszczętego wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż przepisy art. 199 – 210 P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzekania o kosztach postępowania tego rodzaju.