III OW 11/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] lipca 2020 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego wykonania pomiarów hałasu w środowisku postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 7 lipca 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. (dalej: wnioskodawca) dotyczącego wykonania pomiarów hałasu w środowisku. W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Mazowieckiego wyjaśnił, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wykonanie pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego z drogi krajowej nr [...] w [...] na działce nr [...]/3. Pismem z 4 czerwca 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał pismo wnioskodawcy Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, powołując się na art. 115a ust 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm. – dalej: p.o.ś.). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że nie ma możliwości prawnej wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu powodowanego eksploatacją tego rodzaju inwestycji liniowej. Obowiązek okresowego potwierdzania badaniami lub pomiarami, że warunki korzystania ze środowiska są dotrzymane, spoczywa na podmiocie korzystającym ze środowiska, tj. zarządcy drogi. Ponadto organem właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych zmierzających do wydania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 178, art. 237 i art. 362 p.o.ś. jest marszałek województwa. Marszałek Województwa Mazowieckiego nie podzielił stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiskowa, powołując się na art. 2 ust. 14 i ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 9 ust. 1 i ust. 1b ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995). Wykonane pomiary hałasu dla przedsięwzięć liniowych mogą być wykorzystywane przez inspekcje ochrony środowiska przy realizacji zadania dotyczącego prowadzenia państwowego monitoringu środowiska. Natomiast marszałek województwa jest organem, który zobowiązany jest do wydania decyzji w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko lub wykonania dodatkowych pomiarów hałasu przez zarządzającego drogą w przypadku, gdy zostało stwierdzone negatywne oddziaływanie obiektu na środowisko lub z wykonanych już pomiarów wynika, że występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto, może nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska, w formie decyzji, obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, jeśli istnieje podejrzenie, że możliwe jest wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko. Takie decyzje wydawane są w wyniku postępowań wszczynanych z urzędu, a nie na wniosek osób fizycznych. Organy inspekcji ochrony środowiska mają kompetencje do wykonywania kontroli interwencyjnych, a w ich wyniku pomiarów hałasu w środowisku. Dopiero wyniki takiej kontroli mogą posłużyć marszałkowi województwa jako przesłanka do wszczęcia postępowania z urzędu. Pomiary hałasu są badaniami specjalistycznymi wykonywanymi przez laboratoria, w które zostały wyposażone organy inspekcji ochrony środowiska (w obecnym stanie prawnym jest to Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska). Badania takie mogą być też wykonywane przez akredytowane laboratoria zewnętrzne na zlecenie marszałka województwa. Jednak marszałek województwa musi mieć wyraźną podstawę prawną do wydatkowania tego rodzaju środków finansowych na ściśle określony cel. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego, zlecenie wykonania pomiarów hałasu na wniosek osoby fizycznej nie mieści się w kompetencjach marszałka województwa i powierzonych mu zadaniach zleconych. W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie wniosku ewentualnie o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. Organ wyjaśnił między innym, że przedmiotowy spór jest "oderwany od jakiejkolwiek czynnej sprawy administracyjnej". Badania poziomu hałasu nie stanowią indywidualnej sprawy administracyjnej, ponieważ jest to środek do uzyskania materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór o właściwość wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu występującego przy drodze krajowej. Dla rozstrzygnięcia sporu konieczne jest zatem wskazanie przepisu stanowiącego normę kompetencyjną, która umożliwi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie normą taką jest art. 178 ust. 1 p.o.ś. który uprawnia organ ochrony środowiska do nałożenia w drodze decyzji na zarządzającego drogą, obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów między innymi hałasu, jeśli przeprowadzone kontrole poziomów hałasu emitowanego w związku z eksploatacją obiektu, dowodzą przekroczenia standardów jakości środowiska. W następnej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, który z organów ochrony środowiska jest właściwy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 p.o.ś., z którego wynika, że tego rodzaju organem nie jest organ inspekcji ochrony środowiska. Oznacza to, że w tym przypadku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł zostać wskazany jako organ właściwy w sprawie. Ustalenia więc wymaga, czy właściwy organem ochrony środowiska jest w tej sprawie Marszałek Województwa Mazowieckiego. W art. 378 ust. 1 p.o.ś. określono zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (przez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy p.o.ś.) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. W kolejnych ustępach art. 378 p.o.ś. wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2 p.o.ś.), marszałek województwa (art. 378 ust. 2a p.o.ś.), organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi (art. 378 ust. 2aa p.o.ś.) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent miasta (art. 378 ust. 3 p.o.ś.). Nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. może być starosta, bowiem wprost do treści tego przepisu odsyła art. 378 ust. 1 p.o.ś. Przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest jednak normą zamkniętą, ponieważ art. 378 ust. 2, 2a, 2aa oraz 3 p.o.ś. stanowią wobec niego lex specialis. Żaden jednak z wyjątków przewidzianych w tych przepisach nie ma zastosowania do przedmiotowej drogi krajowej. Oznacza to, że w tej sprawie do wydania decyzji z art. 178 ust. 1 p.o.ś. nie jest również właściwy Marszałek Województwa Mazowieckiego. To z kolei oznacza, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sporu przez wskazanie któregokolwiek z organów wszczynających ten spór, a więc wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego podlegał oddaleniu. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.