III OW 109/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Bolesławieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy pomiędzy Starostą Bolesławieckim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów postanawia: oddalić wniosek.

Starosta Bolesławiecki (dalej: Starosta) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego (dalej: Marszałek) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego powstającego podczas robót budowlanych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni dróg krajowych, będących w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu (dalej: GDDKiA). W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Po analizie wniosku Marszałek stwierdził, że organem właściwym do wydania tego rodzaju zezwolenia jest Starosta. Stwierdzając brak podstaw do przyjęcia powyższego stanowiska, Starosta zauważył, że z wniosku GDDKiA wynika, iż przetwarzany odpad będzie pochodził m.in. z frezowania nawierzchni dróg. Odpad destruktu asfaltowego powstaje podczas robót budowlanych bezpośrednio związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni dróg krajowych, będących w zarządzie GDDKiA. Miejscem przetwarzania odpadów destruktu asfaltowego jest głównie teren budowy realizowanych zadań. Przeważająca część materiału będzie podlegała przetworzeniu na budowach na terenie będącym w zarządzie GDDKiA. Starosta wskazał, że z treści wniosku wyraźnie wynika, że wszelkie czynności związane z procesem przetwarzania realizowane będą przed lub bezpośrednio po sfrezowaniu nawierzchni. W związku z tym w podstawowym procesie nie zakłada się konieczności jego magazynowania. Ponadto Starosta podkreślił, że z analizy wniosku wynika, iż wykorzystanie destruktu asfaltowego do budowy autostrady nie będzie podlegało przetwarzaniu odpadów destruktu. Z kolei odpady destruktu asfaltowego będą powstawać m.in. w wyniku frezowania. Sam destrukt w znacznej części zostanie wbudowany w drogę w miejscu jego pozyskania, co oznacza, że występuje powiązanie technologiczne przetwarzania odpadów destruktu z budową dróg, w tym autostrad i dróg ekspresowych. Zdaniem Starosty, pomimo tego, że przetwarzanie poza instalacjami i urządzeniami nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak, skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, to w związku z tym należałoby zakwalifikować przedmiot wniosku jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W takim przypadku, zgodnie z cytowanymi przepisami organem właściwym do wydania przedmiotowego zezwolenia byłby marszałek. Następnie Starosta zauważył, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 4 maja 2023 r. znak: WOŚ.II.7244.4.2023, w której Marszałek udzielił GDDKiA zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów destruktu asfaltowego, powstających podczas robót budowlanych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni drogowych dróg krajowych, będących w zarządzie GDDKiA, czyli w tożsamym z omawianym zakresie. Istotne w ocenie Starosty, jest również to, że wniosek GDDKiA obejmuje wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów pozyskanych na znacznej części województwa dolnośląskiego oraz województw ościennych. Z załącznika nr 2 do wniosku wynika, że drogi wskazane we wniosku obejmują nie tylko teren powiatu bolesławieckiego, ale również szeregu innych powiatów województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego i wielkopolskiego. Marszałek dostrzegł tu możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednakże zdaniem Starosty, powyższy przepis nie ma zastosowania w omawianej sprawie, ponieważ wniosek obejmuje co prawda jedno powiązane technologicznie przedsięwzięcie, które jednak będzie realizowane na wielu nieruchomościach i wskazanie Starosty Bolesławieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku obejmującego znaczną część województwa dolnośląskiego i województw ościennych jest niezgodne ze wskazanym przepisem. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o wskazanie, że organem właściwym do wydania decyzji jest Starosta. Uzasadniając zajęte stanowisko Marszałek zaznaczył, że z treści wniosku GDDKiA wynika, iż wskazany odpad o kodzie 17 03 02 wytwarzany będzie podczas robót budowlanych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni dróg krajowych będących w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Podkreślono przy tym, że w skład ww. dróg wchodzą drogi o różnym charakterze, a autostrady i drogi ekspresowe stanowią tylko część z nich. We wniosku wskazano również, że pozyskiwanie ww. odpadu odbywać się będzie nie wyłącznie, ale między innymi w ramach prac realizowanych na autostradach i drogach ekspresowych. Co istotne, pozyskiwanie odpadów w postaci destruktu asfaltowego odbywać się będzie w ramach różnych inwestycji realizowanych przez stronę na drogach o różnym charakterze, nie zawsze kwalifikujących się jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.). Jak bowiem wynika z treści wniosku i dołączonych do niego załączników nr 2 i 3 zadania inwestycyjne GDDKiA, w ramach których pozyskiwać będzie ona wymienione wyżej odpady prowadzone będą także na drogach, które na mocy § 3 ust. 1 pkt 62 cyt. rozporządzenia zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie wskazano, że przytoczona we wniosku procedura przetwarzania odpadów wpisuje się w prowadzoną przez GDDKiA działalność w zakresie racjonalnej polityki materiałowej dotyczącej wszystkich realizowanych i planowanych przez GDDKiA inwestycji na terenie kraju. Wobec tego, w ocenie Marszałka uznać by należało, że opisany we wniosku proces przetwarzania odpadów odrywa się od poszczególnej, konkretnej inwestycji, stanowi zaś działanie planowane i wykorzystywane w całej prowadzonej przez stronę działalności inwestycyjnej. Wobec tego uznać należy, że brak jest bezpośredniego powiązania technologicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, między procesem przetwarzania odpadów a budową konkretnej drogi dodatkowo zakwalifikowanej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej: ustawa o odpadach). Stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b-d) ustawy o odpadach wskazują inne przypadki właściwości marszałka województwa, jednak przepisy te nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Z kolei z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje zatem między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Budowa drogi oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięcia odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie jest integralnie związane z budową drogi. Oznacza to, że budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, o ile budowa drogi jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Chodzi tu jednak o budowę drogi, a nie budowę wielu dróg w ramach jednej sieci drogowej. Oznacza to, że nie jest jednym przedsięwzięciem powiązanym technologicznie przetwarzanie odpadów na terenie danego województwa, w ramach budowy sieci dróg. O ile można oczywiście mówić o pewnym związku między drogami w jednym województwie, o tyle, nie można stwierdzić, że jest to jedno przedsięwzięcie. Przyjęcie odmiennego rozumienia tego rodzaju przedsięwzięć prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku, że w przypadku budowy każdej drogi właściwy byłby marszałek województwa, bowiem w przypadku każdej drogi w danym województwie jest ona w jakiś sposób skomunikowana z drogą ekspresową lub autostradą, tworząc sieć drogową na tym terenie. W tej sprawie GDDKiA wystąpił o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego powstającego podczas robót budowlanych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni dróg krajowych, będących w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Jednocześnie analiza nadesłanych akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że przedsięwzięcie to będzie spełniało warunki z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach w części dotyczącej dróg w obrębie powiatu bolesławieckiego. Dane wynikające z nadesłanych akt sprawy, w tym wniosku GDDKiA, są danymi ogólnymi, zbiorczymi i dotyczą będących w zarządzie inwestora dróg w całym województwie. Nie jest możliwe ustalenie, jakiego rodzaju drogi znajdują się w obrębie powiatu bolesławieckiego. We wniosku określono co prawda, że miejsce wnioskowanego przetworzenia odpadów stanowią m.in. autostrady i drogi ekspresowe, nie doprecyzowano jednak czy wskazane rodzaje dróg obejmują powiat bolesławiecki. Nie można również ustalić, jaka ilość odpadów będzie przetwarzana na drogach w powiecie bolesławieckim. Brak tych danych oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco wyjaśniony, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 4 art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.