III OSK 965/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] w C. i [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 697/25 w sprawie ze sprzeciwów [...] w C. i [...] z siedzibą w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 9 października 2025 r. znak: SKO.II.71/872/OŚ/2025 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie wyrokiem z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 697/25 oddalił sprzeciwy [...] w C. (dalej: "Spółdzielnia") i [...] z siedzibą w O. (dalej: "Towarzystwo") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 9 października 2025 r. znak: SKO.II.71/872/OŚ/2025 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. [...] S.A. z siedzibą w Z. (dalej: "inwestor" lub "[...] S.A.") złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia pn. "[...]". Decyzją Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z 6 listopada 2024 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia objętego ww. wnioskiem. Prezydent pismem z 5 stycznia 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a informację o wniosku umieszczono również w Publicznie Dostępnym Wykazie Danych na Ekoportalu (nr wpisu 647/2022). Obwieszczeniem z 20 marca 2023 r. Prezydent zawiadomił społeczeństwo o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując sposób i termin składania uwag i wniosków. W dniu 2 lutego 2023 r. organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], o wydanie uzgodnień i opinii. W toku postępowania wielokrotnie wzywano inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przekazując równocześnie uwagi organom opiniującym i uzgadniającym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie kilkukrotnie wzywał do uzupełnienia materiału dowodowego. Ostatecznie postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wydawało uzgodnienia w kilku etapach, m.in. postanowieniami z 24 kwietnia 2023 r., 24 listopada 2023 r. oraz 22 marca 2024 r., określając warunki dopuszczenia przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wezwał do uzupełnienia raportu pismem z 21 lutego 2023 r., a następnie 19 maja 2023 r. wydał opinię pozytywną. W związku z przedłożonymi uzupełnieniami dokumentacji Prezydent, z uwagi na potrzebę ponownego zapoznania opinii publicznej z kompletną dokumentacją, ponownie ogłosił sposób i miejsce składania uwag obwieszczeniem z 22 lipca 2024 r. W ramach pierwszego etapu konsultacji (obwieszczenie z 20 marca 2023 r.) wpłynęło 9 protestów. W toku ponownych konsultacji (po uzupełnieniach) do urzędu wpłynęło łącznie 128 protestów, z których 118 było treściowo identycznych. Do akt wpływały ponadto petycje, interpelacje oraz uchwały rad osiedli i Rady Miasta, w tym petycja Komitetu Społecznego Aglomeracja [...] zawierająca ponad 2.000 podpisów. Organ I instancji przeprowadził analizę zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która potwierdziła możliwość lokalizowania przedsięwzięcia na wskazanych przez inwestora działkach. Do udziału w postępowaniu na prawach strony dopuszczono: Towarzystwo (postanowienie z 4 maja 2023 r.), Stowarzyszenie Lokalna Akcja na Rzecz Środowiska Ziemi [...] "[...]" (postanowienie z 26 czerwca 2024 r.) oraz Fundację Zrównoważonego Rozwoju "[...]" (postanowienie z 10 października 2024 r.). Postanowieniem z 17 maja 2024 r. odmówiono natomiast dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Inicjatywa Obywatelska [...] (na postanowienie to wniesiono zażalenie). Po przeprowadzeniu czynności dowodowych, uzupełnień i konsultacji oraz po rozważeniu zgłoszonych uwag i protestów społecznych, Prezydent wydał powołaną decyzję z 6 listopada 2024 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że podejmując decyzję o realizacji wnioskowanej inwestycji należy mieć na uwadze nie tylko czynnik ekonomiczny, ekologiczny, ale także czynnik społeczny. Organ I instancji dokonał analizy zarówno argumentów za, jak i przeciw realizacji inwestycji, i przychylił się do obaw mieszkańców dotyczących budowy spalarni i związanych z tym potencjalnym zagrożeniem dla środowiska oraz dla zdrowia i życia. Prezydent uznał za uzasadnione argumenty protestujących mieszkańców, w ocenie których jest wysoce prawdopodobne, że okresowo będzie następować kumulacja emisji szkodliwych substancji do powietrza. Uwzględnił także argumenty dotyczące czynników pogarszających jakość życia ludzi, związanych z obecnością pyłów pochodzących między innymi z ruchu pojazdów na terenie zakładu oraz substancji będących produktami spalania w silnikach samochodów osobowych pracowników i gości zakładu oraz samochodów ciężarowych dostarczających odpady, materiały eksploatacyjne i surowce do instalacji oraz odbierających odpady podprocesowe, a także popiołów, pyłów i odpadów związanych z robotami budowlanymi, montażowymi i przemieszczaniem mas ziemnych w powietrzu. Organ I instancji powołał się na zasadę Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, to jest zasadę przezorności. Stwierdził, że zasada ta obliguje instytucje i osoby, która zamierzają podjąć określone działania, do udowodnienia, że nie spowodują one zagrożenia dla środowiska. W ocenie Prezydenta, w prowadzonym postępowaniu praktycznym wymiarem tej zasady powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niejasne, niepewne, wątpliwe i ryzykowne. Kolegium decyzją z 9 października 2025 r., znak: SKO.II.41/872/OŚ/2025, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 71, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: "u.i.o.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 41 i § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, trudno zgodzić się z organem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie podstawą odmownej decyzji będzie zastosowanie zasady przezorności. Zdaniem organu odwoławczego, powołując się na tę zasadę Prezydent powinien uzasadnić i uprawdopodobnić występowanie zagrożeń dla środowiska. Zasada przezorności, wynikająca z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 Prawa ochrony środowiska, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy istnieje realna niepewność co do potencjalnych negatywnych skutków środowiskowych planowanego przedsięwzięcia. SKO stwierdziło, że w analizowanej sprawie organ wydający decyzję powinien przeprowadzić kompleksową ocenę wpływu inwestycji na środowisko, opierając się na dostępnych danych w szczególności na raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz stanowiskach organów uzgadniających i opiniujących. Powinien ustalić, że skutki inwestycji są poznawalne i nie występuje niepewność co do ich charakteru ani skali. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zasada ta ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko "nie jest w pełni rozpoznane". Skoro w niniejszej sprawie nie przeprowadzono szczegółowej analizy, której wyniki wskazałyby na zagrożenie dla środowiska, to w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że spełnione zostały warunki do zastosowania tej zasady. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w swojej decyzji nie stwierdził jednoznacznie, iż skutki planowanego przedsięwzięcia są negatywne, ani że będą miały one nieodwracalny wpływ na środowisko. Zamiast tego wskazał na wątpliwości co do ewentualnych skutków, co nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku zastosowania zasady przezorności, organ powinien przedstawić konkretną i uzasadnioną argumentację, która wskazuje na konkretne zagrożenia dla środowiska oraz wykazuje ich prawdopodobieństwo. Brak takiej argumentacji stanowi naruszenie zasady rzetelności postępowania administracyjnego, gdyż uniemożliwia dokonanie pełnej oceny sytuacji i zapewnia inwestorowi prawo do obrony swoich interesów w sposób w pełni przejrzysty. W ocenie SKO, organ I instancji w sposób prawidłowy zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Kolegium wytknęło ponadto, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów. Prezydent dokonał analizy przedłożonego raportu, wykazując, że jest kompletny i spójny, uwzględniono w nim należycie wpływ przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji przeanalizowano regulacje zawarte w obowiązujących przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że przedsięwzięcie jest zgodne z jego ustaleniami. Uzasadnienie decyzji środowiskowej nie spełnia jednak wszystkich wymogów art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. SKO zwróciło uwagę, że w sprawie nie doszło do odmowy pozytywnego uzgodnienia oraz wydania pozytywnej opinii przez właściwe organy. Organy współdziałające, przy uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia i określeniu warunków tej realizacji, nie wskazały przy tym jakichkolwiek okoliczności, które stanowiłyby przesłankę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanej inwestycji, ani też nie zakwestionowały ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko, jak również nie wskazały na przekroczenie dopuszczalnych norm w zakresie emisji zanieczyszczeń. Podsumowując, Kolegium podzieliło ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że samo wystąpienie protestów społecznych nie oznacza, iż organ musi uzyskać społeczną akceptację dla danego przedsięwzięcia. W sytuacji, gdy wobec zamierzenia inwestycyjnego formułowane są konkretne zarzuty, poparte dowodami i odnoszące się do istotnych kwestii związanych z oceną oddziaływania na środowisko, powinny one zostać wyjaśnione - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Ponadto SKO uznało, że Spółdzielnia nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania. Kolegium wskazało, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości, która nie graniczy bezpośrednio z działką, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia. W konsekwencji, aby można było uznać ją za stronę postępowania, musiałyby zaistnieć przesłanki przewidziane w art. 74 ust. 3a pkt 2 lub pkt 3 u.i.o.s. Kolegium zwróciło uwagę, że Spółdzielnia nie przedstawiła jednak żadnych konkretnych dowodów ani danych, które wskazywałyby, iż jej nieruchomość rzeczywiście znajduje się w obszarze znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, mogącego prowadzić do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości bądź do przekroczenia standardów ochrony środowiska. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił argumentację przyjętą przez Prezydenta, zgodnie z którą Spółdzielnia nie posiada statusu strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, analizując zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności treść Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz postanowień uzgadniających i opiniujących, należy stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na nieruchomość stanowiącą własność Spółdzielni. W rozdziale 12 raportu, na stronach 73-74, jednoznacznie wskazano, iż przeprowadzona analiza potwierdziła brak znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na zarzut Towarzystwa wskazujący, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, uznając zarzut ten za bezzasadny. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] (uchwała nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 grudnia 2001 r.) przewiduje tereny oznaczone symbolami F1.T5-46 (bazy, składy, przemysł, usługi) i F1.TDPL-09 (ulica lokalna). Z wykładni językowej i systemowej zapisów planu wynika, że plan nie zakazuje lokalizacji obiektów przemysłowych, magazynowych czy usługowych. Ponadto plan nie zawiera literalnie wyłączenia inwestycji związanych z odzyskiem energii z odpadów, jeżeli przedsięwzięcie mieści się w zakresie działalności dopuszczalnej na danym terenie i nie koliduje z funkcjami przewidzianymi w planie. Kolegium przychyliło się do oceny organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja mieści się w ramach ww. ustaleń planu. W konsekwencji zarzut Towarzystwa oceniło jako niezasadny. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wykazał istnienia przesłanek ustawowych, które uprawniałyby do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zasadniczym motywem rozstrzygnięcia był sprzeciw społeczny oraz odwołanie się do zasady przezorności, bez jednoczesnego przedstawienia przekonujących argumentów co do rzeczywistego ryzyka dla środowiska. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, sam protest mieszkańców nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmownej. Podobnie zasada przezorności może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których istnieje realna i obiektywnie uzasadniona niepewność co do skutków planowanego przedsięwzięcia, czego w niniejszej sprawie organ nie wykazał. Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od opisanej wyżej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego wnieśli: Spółdzielnia oraz Towarzystwo. W sprzeciwie Spółdzielni (zarejestrowanym pod sygnaturą akt II SA/Lu 697/25) zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu oraz uchylenie decyzji Prezydenta z 6 listopada 2024 r., pomimo iż na etapie postępowania odwoławczego nie zaistniała potrzeba wyjaśnienia sprawy mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie przez organ I instancji, albowiem zaistniały w sprawie kwestie sporne powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zarówno przez organ I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym; b) art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu odwoławczym dwóch opinii naukowych zawnioskowanych jako dowody przez stronę skarżącą, co było wadliwe, gdyż wykazanie okoliczności faktycznych wynikających z tych opinii było niezbędne dla załatwienia sprawy na etapie postępowania odwoławczego i mogło prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy bez potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do rozpoznania przez organ I instancji; c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74a ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów oraz błędne przyjęcie, iż realizacja zakładu do uzyskania energii na nieruchomościach wskazanych przez inwestora nie koliduje z funkcjonowaniem zakładu przetwórstwa mleczarskiego Spółdzielni, pomimo że zakład ten znajduje się w strefie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i może prowadzić do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Spółdzielni zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, na co wskazują opinie naukowe, zawnioskowane dowody wskazane w pkt 2 i ze względu na to, Spółdzielni przysługują prawa strony niniejszego postępowania; 2) naruszenie art. 80 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz wadliwe przyjęcie, że realizacja spornej inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], pomimo że zamierzenie inwestycyjne [...] S.A. w postaci zakładu odzysku energii (a w rzeczywistości spalarni odpadów medycznych) jest oczywiście sprzeczne z funkcją podstawową obszaru TS- 46, którą są usługi transportowe. Z kolei Towarzystwo w złożonym sprzeciwie (zarejestrowanym pod sygnaturą akt II SA/Lu 698/25) podniosło, że decyzja organu I instancji była co do zasady zgodna z prawem i powinna zostać utrzymana, natomiast Kolegium błędnie orzekło o zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Odpowiadając na sprzeciwu organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 16 grudnia 2025 r. (data wpływ do Sądu - 17 grudnia 2025 r.) Spółdzielnia wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii prywatnej urbanisty R. K., na okoliczność tego, że budowa zakładu do odzysku energii z odpadów na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. Do wniosku dołączono kopię przedmiotowej opinii, poświadczoną za zgodność z oryginałem. Postanowieniami z 17 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni (II SA/Lu 697/25) ze sprawą ze sprzeciwu Towarzystwa (II SA/Lu 697/25) i prowadzenie obu tych spraw pod sygnaturą akt II SA/Lu 697/25. Postanowieniem z tego samego dnia Sąd, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy Spółdzielni sformułowany w piśmie z 16 grudnia 2025 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do uznania Spółdzielni za stronę przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości, która nie przylega bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, lecz jest od niego oddalona o ok 400 m. W ocenie Sądu Spółdzielnia nie spełnia przesłanki uznania jej za stronę wskazanej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz postanowieniu organu I instancji, iż Spółdzielnia nie spełnia także przesłanek wymienionych w dwóch kolejnych punktach ww. ustępu. Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora (raportu oraz Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia), oraz postanowienia uzgadniającego wydanego w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie wynika, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób wykraczający poza ustanowione standardy jakości środowiska. Inwestycja – w wariancie proponowanym przez inwestora - nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia w powietrzu oraz dopuszczanych częstości przekroczeń, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz dopuszczalnych poziomów substancji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Tym samym nie spowoduje przekroczenia tychże wartości w obrębie nieruchomości należącej do Spółdzielni i nie wpłynie na dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. Ponadto, jak słusznie zauważył organ I instancji oceniając status Spółdzielni w niniejszym postepowaniu, w raporcie przedstawiono szereg działań minimalizujących potencjalne oddziaływania na środowisko, np. wyposażenie terenu inwestycji w materiały sorpcyjne, stosowanie sprzętu sprawnego technicznie oraz zapewnienie pracownikom zaplecza sanitarnego. Działania te wykluczają ryzyko negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, z których korzysta Spółdzielnia. W ocenie Sądu, SKO zasadnie stwierdziło, iż decyzja Prezydenta z 6 listopada 2025 r. obarczona jest naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż argument organu I instancji dotyczący licznych protestów i nieprzychylności lokalnego społeczeństwa w stosunku do powstania planowanej inwestycji, nie mógł stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na wniosek inwestora. Wystarczającej ku temu podstawy nie mogło też stanowić powołanie się na zasadę przezorności w sytuacji, gdy organ I instancji argumentu tego – co słusznie wytknęło Kolegium – nie poprał konkretnymi danymi wynikającymi z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stanowisk wyrażonych w toku postępowania przez organy uzgadniające i opiniujące, bądź innych dowodów. W ocenie Sądu I instancji Prezydent w swojej decyzji nie uprawdopodobnił w żaden sposób, że skutki planowanego przedsięwzięcia stanowią zagrożenie dla środowiska, a jedynie wskazał na wątpliwości co do możliwości wystąpienia takiego zagrożenia. Zdaniem Sądu argumenty organu I instancji nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Jednocześnie w decyzji pierwszoinstancyjnej nie dokonano należytej oceny dopuszczalności realizacji inwestycji, w tym w szczególności nie przeprowadzono prawidłowej weryfikacji przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Doszło tym samym do naruszenia przez Prezydenta przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.), skutkującym niewyjaśnieniem sprawy w istotnym zakresie, mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie Towarzystwa Sąd I instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli oceny organów dotyczącej spełniania przesłanki z art 80 ust. 2 u.i.o.ś., tj. weryfikacji, czy organy zasadnie uznały, że inwestycja nie narusza postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowiłoby to bowiem ocenę materialnoprawną sprawy decydującą o treści przyszłego rozstrzygnięcia, a więc wprost wpływającą na prawa inwestora, który w niniejszym postepowaniu sądowoadministracyjnym nie bierze udziału. Spółdzielnia i Towarzystwo wniosły skargi kasacyjne od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 e p.p.s.a., poprzez brak zastosowania pierwszego z tych przepisów oraz błędne zastosowanie drugiego przepisu oraz zaniechanie zbadania zarzutów skargi pod kątem wadliwego zastosowania przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że prawidłowe rozpoznanie tych zarzutów powinno prowadzić do wydania przez SKO decyzji merytorycznej, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 6 listopada 2024 r.; 2. art. 64 a p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 u.i.o.ś. poprzez oddalenie sprzeciwu z uwagi na rzekomy brak po stronie Spółdzielni uprawnienia do udziału w sprawie w charakterze strony, pomimo że z opinii naukowej o raporcie OOŚ dla spalarni odpadów w [...] przy ulicy [...] w [...] zagadnienie oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i na powietrze oraz zgodności raportu OOŚ w wymogami ustawy OOŚ sporządzonej przez dr hab. L. P. wynika, iż zakład [...] prowadzony przez Spółdzielnię na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] znajduje się w strefie negatywnego oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a przez to, to przedsięwzięcie może prowadzić do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Spółdzielni zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w postaci sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym naruszenia przez SKO art. 75 k.p.c., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w postępowaniu odwoławczym przez Spółdzielnię w postaci opinii prywatnych sporządzonych przez dr hab. L. P.; II. art. 80 ust. 2 u.o.ś. poprzez brak zastosowania tego przepisu, które było konieczne w przypadku przeprowadzenia dowodów z opinii dr hab. L. P., wskazujących na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem postępowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], co wykluczało wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w nich zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Kolegium z 9 października 2025 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, jaką przeprowadził Sąd I instancji, skutkiem której było oddalenie sprzeciwów. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwów od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, ocena Sądu I instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Kolegium prawidłowo wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 a p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3 a pkt 2 i 3 u.i.o.ś., który ze względu na swoją konstrukcję i ich istotę może być rozpoznany łącznie z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił, że brak jest podstaw by uznać, że Spółdzielnia powinna być uznana za stronę toczącego się z wniosku [...] S.A. postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu do uzyskania energii z odpadów o wydajności maksymalnej 400 kg/h na działkach [...], [...] i [...] obręb [...] w m. [...]". Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Zgodnie z regułą lex specialis derogat legi genrali, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, przytoczony przepis ma pierwszeństwo w stosowaniu przed normą o charakterze ogólnym wynikającą z art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości, która nie przylega bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, lecz jest od niego oddalona o ok 400 m, co oznacza że Spółdzielnia nie spełnia przesłanki uznania jej za stronę wskazanej w art. 74 ust. 3a pkt. 1 u.i.o.ś. Nadto Spółdzielnia nie spełnia także przesłanek wymienionych w dwóch kolejnych punktach ww. ustępu. Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora (raportu oraz Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia), oraz postanowienia uzgadniającego wydanego w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie wynika, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób wykraczający poza ustanowione standardy jakości środowiska. Inwestycja – w wariancie proponowanym przez inwestora - nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia w powietrzu oraz dopuszczanych częstości przekroczeń, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz dopuszczalnych poziomów substancji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Tym samym nie spowoduje przekroczenia tychże wartości w obrębie nieruchomości należącej do Spółdzielni i nie wpłynie na dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że Spółdzielnia nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej (legitymacji do wniesienia sprzeciwu), na gruncie art. 64a p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Spółdzielnię w postaci opinii prywatnych sporządzonych przez dr hab. L. P., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wobec braku po stronie Spółdzielni legitymacji skargowej, oddaleniu podlegał także jej wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 16 grudnia 2025 r. jako pochodzący od nieuprawnionego podmiotu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że wniosek ten podlegałby oddaleniu również, gdyby pochodził od podmiotu uprawnionego do wniesienia sprzeciwu, gdyż art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego jedynie poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów, a przy tym tylko wówczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji pozostawia istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w ramach tak zakreślonych ram uzupełniającego postępowania dowodowego, które może zostać przeprowadzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mieści się dowód z opinii biegłego. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że art. 151 p.p.s.a. należy do grupy przepisów wynikowych i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Trzeba zatem zaakcentować, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podmiot skarżący kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu procesowego skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 18 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1149/16, wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 2149/16). Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący. Innymi słowy przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Podkreślenia wymaga również, iż w trybie omawianego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie stanu faktycznego w sprawie, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej. Powyższe na zasadzie analogii odnosi się również do art. 151a § 2 p.p.s.a. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować wyroku oddalającego sprzeciw jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji orzekł w dany sposób, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2019 r., I OSK 2096/19, Legalis). Dalej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – organ l Instancji nie dokonał należytej oceny dopuszczalności realizacji inwestycji, w tym w szczególności nie przeprowadził prawidłowej weryfikacji przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Doszło tym samym do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., skutkującym niewyjaśnieniem sprawy w istotnym zakresie, mającym wpływ na jej rozstrzygniecie. W tych okolicznościach spełnione zostały zatem przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji z oczywistych względów nie mógł również naruszyć art. 80 ust. 2 u.o.ś. poprzez "brak zastosowania tego przepisu". Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji słusznie oddalił sprzeciwy skarżących kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Przepis art. 182 § 2a p.p.s.a. wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.