II SA/Wr 382/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 31 marca 2025 r. nr SKO.OŚ/41/3/25 w przedmiocie wznowienia postępowań zakończonych postanowieniami o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia I. uchyla uzasadnienie zaskarżonego postanowienia we fragmentach: na str. 7, wers 24 od góry od słów: "Oznacza to, że rację ma Skarżący" do słów na str. 8, wers 2 od góry: "z art. 148 § 2 K.p.a. ", na str. 8 wers 2 od słów "zasadę ogólną" do słów na str. 8, wers 5 od góry "i wreszcie" oraz na str. 8, wers 12 od góry od słów "- pod kątem pozostałych przesłanek" do słów na str. 8, wers 28 od góry: "o odmowie wszczęcia postępowania"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2025 r. M. S. i J. S. (dalej zw. również jako: wnioskodawcy) zwrócili się do Burmistrza Miasta Ś. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dotyczącego inwestycji realizowanej przez G. sp. z o.o. na działkach nr [...] i [...] położonych w Ś. przy ul. [...]. Wnioskodawcy wskazali, że w dniu 13 grudnia 2024 r. z profilu inwestora hotelu [...] na F. powzięli informację, że w stosunku do ww. działek na wniosek G. sp. z o.o. prowadzone było postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Podali, że nie zostali zawiadomieni o tym postępowaniu, a uważają, że są jego stroną. Dalej, w przywołanym wniosku, wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. działki nr [...] przy ul. [...], na której mają rozpoczętą budowę domu jednorodzinnego. Obawiają się, że wykorzystanie materiałów wybuchowych przez inwestora podczas budowy na działkach nr [...] i [...] może spowodować uszkodzenia ich budynku (osiadanie, spękania). Stąd uważają, że ich działka znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem w rozumieniu art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z tym powinni zostać zawiadomieni o tym postępowaniu i brać w nim czynny udział. Wnioskodawcy wskazali ponadto, że mają wiedzę, że w innym, identycznym postępowaniu toczącym się w stosunku do sąsiedniej nieruchomości, Burmistrz Gminy M. prowadzi postępowanie w sposób transparentny i umożliwiający udział wszystkich stron, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. W ich ocenie, nie ma powodu, aby inwestycja na działkach nr [...] i [...] podlegała innej procedurze. Wnioskodawcy wskazali, że uważają, że nie ma znaczenia fakt, iż postępowanie w stosunku do działek nr [...] i [...] zakończyło się postanowieniami odmawiającymi wszczęcia postępowania, tym bardziej, że mogą one być błędne, gdyż nie uwzględniają skumulowanego efektu środowiskowego wszystkich inwestycji na przełęczy T. Marginalnie wnioskodawcy wskazali, że złożyli już analogiczny wniosek do Starosty L. dot. wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i Starosta na ich wniosek wznowił postępowanie. W odpowiedzi, Burmistrz, pismem z dnia 4 lutego 2025 r., nr [...], poinformował wnioskodawców, że w przedmiotowej sprawie nie toczyły się postępowania administracyjne. Wskazał, że do organu I instancji zostały złożone dwa wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Budowa wielolokalowego budynku apartamentowego do obsługi usług turystyki i wypoczynku z garażem podziemnym i usługami wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną z wyłączeniem przyłączy: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazu ziemnego, elektroenergetycznego, telekomunikacyjnego, z wyłączeniem zjazdu z drogi publicznej w Ś. przy ul. [...], działka nr [...], fragment działki nr [...], AM –[...], obręb [...] Ś." oraz "Budowa wielolokalowego budynku apartamentowego do obsługi usług turystyki i wypoczynku z garażem podziemnym i usługami wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną z wyłączeniem przyłączy: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazu ziemnego, elektroenergetycznego, telekomunikacyjnego, z wyłączeniem zjazdu z drogi publicznej w Ś. przy ul. [...], fragment działki nr [...], AM -[...], obręb [...] Ś.". Po przeanalizowaniu dokumentów dołączonych do wniosków ustalono, że przedmiotowe przedsięwzięcia nie kwalifikują się do któregokolwiek z rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co stanowiłoby podstawę do przeprowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W związku z powyższym w dniu 22 lutego 2024 r. Burmistrz wydał postanowienia nr OŚGO.6220.2.2024 i OŚGO.6220.3.2024 o odmowie wszczęcia postępowań. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku o wznowienie postępowania ze względu na fakt, iż takowe się nie toczyły. Pismem z dnia 20 lutego 2025 r., J. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium) zażalenie na powyższe pismo Burmistrza, wywodząc, iż stanowi ono postanowienie o odmowie wznowienia dwóch postępowań w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na działkach nr [...] i [...] i jako takie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Podniósł także, iż nie ma racji Burmistrz twierdząc, że ww. postępowania nie toczyły się. Postępowania zostały wszczęte wnioskami inwestora, a zakończone postanowieniami organu I instancji z 22 lutego 2024 r. Zatem toczyły się w okresie od 19 lutego 2024 r. do 22 lutego 2024 r. Zdaniem strony wznowienie postępowania jest dopuszczalne także w przypadku, gdy zostało zakończone postanowieniem, jeżeli na postanowienie służy zażalenie (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a.). W treści postanowień z 22 lutego 2024 r. wprost wskazano, że służy na nie zażalenie, wobec czego, dopuszczalne jest także żądanie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. (nr SKO.OŚ/41/3/25), Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżone przez J. S. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło twierdzenia wnoszącego zażalenie, iż choć Burmistrz swojemu pismu z dnia 4 lutego 2025 r. nie nadał pełnego kształtu i formy postanowienia, to jednak pismo to spełnia tzw. minimum elementów formalnych, pozwalających uznać je za postanowienie organu, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Co więcej, jego treść nakazuje uznać to pismo za postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (a konkretnie: dwóch postępowań) w rozumieniu art. 149 § 3 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że złożone zażalenie jest także zasadne w zakresie kluczowej z punktu widzenia prawidłowości postanowienia Burmistrza Miasta Ś. kwestii, tj. zasadności orzeczonej tym postanowieniem odmowy wznowienia dwóch postępowań z uwagi na podaną w zaskarżonym postanowieniu okoliczność, tj. fakt, że postępowania te "nie toczyły się", co organ wywodzi stąd, że obydwa te postępowania zakończył postanowieniami o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium przedmiotem i punktem odniesienia dla dokonywanej przez Burmistrza oceny dopuszczalności wznowienia postępowania - determinującej rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 lub 3 k.p.a. - powinny być zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134-również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przenosząc więc niniejsze na grunt badanej sprawy należy uwzględnić, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a k.p.a., z mocy art. 61a § 2 k.p.a. jest zaskarżalne zażaleniem, co oznacza, że rację ma wnioskodawca odnośnie tego, że w przypadku zakończenia postępowania postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co do zasady brak jest przeszkód procesowych, dla których postanowienie takie (zaskarżalne zażaleniem) nie mogłoby zostać wzruszone w nadzwyczajnych trybach kontrolnych, a mianowicie w wyniku wznowienia postępowania. Przy czym, uwzględnić należy wówczas, że wznowienie postępowania odnosi się w takim wypadku do tego konkretnego fragmentu "postępowania", które zakończone zostało postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania i to właśnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest w takim przypadku przedmiotem ewentualnej weryfikacji w rozważanym nadzwyczajnym trybie. W takim wypadku, nie tylko same podstawy wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., ale i ocena dopuszczalności wznowienia postępowania, dokonywana we wstępnym etapie, przed podjęciem postanowienia o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania, odnosić się musi również do zapadłego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego na podstawie art. 61a k.p.a. Tym samym, zaskarżone odmowne postanowienie Burmistrza, oparte wyłącznie na ww. przyczynie odmowy wznowienia postępowania, uznać należy za przedwczesne. Z treści postanowienia organu oraz akt sprawy wynika bowiem, że będąc przekonanym a limine o braku możliwości wdrożenia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Burmistrz nie analizował w pozostałym zakresie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowań, w których zapadły postanowienia organu z dnia 22 lutego 2024 r., w tym kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Stąd też, mając na uwadze zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania, której istota wyraża się w dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obydwu instancji, jak również ze względu na potrzebę zbadania terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowań i wreszcie, konieczność wydania odrębnych rozstrzygnięć w stosunku do dwóch objętych wnioskiem postępowań, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy (spraw) organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że Burmistrz powinien ponownie rozpoznać wniosek J. S. i M. S. o wznowienie dwóch wyżej oznaczonych zakończonych postanowieniami Burmistrza z dnia 22 lutego 2024 r. postępowań oraz zbadać terminowość złożenia wniosku o wznowienie postępowań (art. 149 § 2 k.p.a.). Następnie, zależnie od poczynionych ustaleń i dokonanych ocen, organ I instancji powinien wydać dwa odrębne postanowienia (odrębnie w każdej z ww. spraw OŚGO.6220.2.2024 oraz OŚGO.6220.3.2024) albo o wznowieniu postępowania, albo też o odmowie wznowienia postępowania (gdyby organ dopatrzył się innej podstawy odmowy wznowienia, aniżeli podniesiona w zaskarżonym postanowieniu). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła G. sp. z o.o. z/s w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 3 i 4 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas gdy Burmistrz słusznie odmówił wznowienia spraw zakończonych postanowieniami z dnia 22 lutego 2024 r., gdyż sprawy te nie rozstrzygały sprawy co do istoty, a jedynie odmawiały wszczęcia postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla oznaczonych dwóch inwestycji. Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Kolegium, że składający wniosek o wznowienie postępowania byli uprawnieni do złożenia ww. wniosków, podczas gdy w sprawach zakończonych postanowieniami z 22 lutego 2024 r. wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że zasadna jest taka wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, może uchylić je w części dotyczącej uzasadnienia albo jego fragmentu. Wskazać należy, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji lub postanowienia jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy (zob. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04, CBOSA). Może bowiem dojść do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment) swoją treścią prawo narusza (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn II OSK 2604/18, CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium było postanowienie organu I instancji z dnia 4 lutego 2025 r. (nr OŚG0.6220.2.2025) o odmowie wznowienia postępowań zakończonych postanowieniami Burmistrza z dnia 22 lutego 2024 r., nr OŚGO.6220.2.2024 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa wielolokalowego budynku apartamentowego do obsługi usług turystyki i wypoczynku z garażem podziemnym i usługami wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną z wyłączeniem przyłączy: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazu ziemnego, elektroenergetycznego, telekomunikacyjnego, z wyłączeniem zjazdu z drogi publicznej w Ś. przy ul. [...], działka nr [...], fragment działki nr [...], AM -[...], obręb [...] Ś." oraz nr OŚGO.6220.3.2024 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa wielolokalowego budynku apartamentowego do obsługi usług turystyki i wypoczynku z garażem podziemnym i usługami wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną z wyłączeniem przyłączy: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazu ziemnego, elektroenergetycznego, telekomunikacyjnego, z wyłączeniem zjazdu z drogi publicznej w Ś. przy ul. [...], fragment działki nr [...], AM -[...], obręb [...] Ś.". W ocenie Sądu, słusznie Kolegium przyjęło, że zaskarżony do niego akt Burmistrza z dnia 4 lutego 2025 r., stanowi postanowienie. Jakkolwiek nie zostało ono tak oznaczone w jego tresci, to jednakże spełnia tzw. minimum elementów formalnych pozwalających uznać je za postanowienie. W doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego nie ma już bowiem wątpliwości, co do tego, że dany akt może być uznany za decyzję lub postanowienie, jeżeli spełnia minimum elementów formalnych, do których należą: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2452/11; wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., II GSK 2470/11; wyrok NSA z 23 maja 2011 r. I GSK 238/2010; G. Łaszczyca. Art. 124. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010). Przywołany akt Burmistrza z dnia 4 lutego 2025 r. spełnia te wymagania, co też zasadnie wykazało Kolegium w treści zaskarżonego postanowienia. Nadto, prawidłowo także uznało, że jest to postanowienie wydane w trybie art. 149 § 3 k.p.a., który stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Sąd podziela słuszność twierdzeń organu odwoławczego, iż żądanie J. S. i M. S. wyraźnie ukierunkowane było na weryfikację w trybie wznowieniowym postanowień Burmistrza z dnia 22 lutego 2024 r. nr OŚGO.6220.2.2024 oraz OŚGO.6220.3.2024 i w tak wskazanym zakresie rzeczą organu I instancji było wydanie dwóch odrębnych postanowień w trybie art. 149 k.p.a. W tym miejscu należy bowiem wskazać, że oczywiście wnioskodawcy mogą złożyć jedno podanie o wznowienie postępowania w dwóch różnych sprawach, jednakże wadliwym jest, wydanie przez właściwy organ tylko jednego postanowienia w następstwie rozpoznania tak sformułowanego żądania, w sytuacji gdy dot. ono dwóch rożnych przedsięwzięć. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone do tut. Sądu postanowienie Kolegium z dnia 31 marca 2025 r. uchylające postanowienie Burmistrza i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu, zważywszy na konieczność wydania w sprawie dwóch odrębnych postanowień w trybie art. 149 k.p.a. Jednakże zarazem Sąd nie podzielił tych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego aktu, które wskazują na dopuszczalność wznowienia postępowań zakończonych postanowieniami z dnia 22 lutego 2024 r., które zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stąd Sąd uchylił uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dot. prezentowanego w tym zakresie przez Kolegium stanowiska i związanych z nim dalszych zaleceń dla organu I instancji. W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z przywołanym też przez Kolegium, art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Nie ma także wątpliwości, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a k.p.a., z mocy art. 61a § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. Zważyć jednakże trzeba, że w przywołanym art. 126 k.p.a. mowa jest o "odpowiednim" stosowaniu instytucji wznowienia postępowania do zaskarżalnych postanowień. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1991 r., sygn. akt III CZP 109/91, Przegląd Sądowy 1992, nr 5-6). Podobnie rzecz wygląda w orzecznictwie sądowym, w którym wskazano, iż przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy (por.: wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 247/16; wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1640/13; wyrok NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2259/11, CBOSA). Wobec zatem powyższego, przy odpowiednim stosowaniu instytucji wznowienia postępowania, względem zaskarżalnych postanowień, trzeba uwzględnić nie tylko literalne brzmienie art. 126 k.p.a., ale również charakter postanowienia, którego dotyczy. Hipotezą tego przepisu, w zakresie odesłania do instytucji wznowienia postępowania, objęto wszystkie postanowienia, co do których przysługuje zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a. Bez wątpienia wskazuje to na jego rozległe stosowanie. Obejmuje zatem nie tylko postanowienia wydane na podstawie k.p.a., ale również postanowienia, których podstawę prawną do wydania stanowią regulacje prawa materialnego. Zważywszy więc na tak szeroki zakres zastosowania i posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "odpowiednio", wypowiadając się co do dopuszczalności stosowania instytucji wznowienia postępowania odnośnie postanowień, należy uwzględnić także charakter takiego postanowienia. Względem bowiem nie każdego postanowienia niniejsza instytucja będzie miała zastosowanie. Skoro bowiem mowa jest o instytucji wznowienia postępowania, które w swojej istocie ukierunkowane jest na wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia, to nie można jej stosować do postanowienia, którym organ odmawia wszczęcia postępowania. Stąd, w ocenie Sądu, postanowieniem, co do którego nie jest możliwe skorzystanie z instytucji wznowienia postępowania jest właśnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to ma bowiem charakter formalny, w którym organ wypowiada się co do braku podstaw do prowadzenia postępowania. Skoro więc nie toczyło się postępowanie w trybie zwyczajnym, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, które w swym założeniu ma prowadzić do weryfikacji prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanego w jego ramach rozstrzygnięcia. Przyjęty przez Sąd pogląd wydaje się też być zasadny z punktu widzenia samej możliwości powołania się na określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia, która dot. tej okoliczności, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zaś w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte, to organy nie ustalały również kręgu stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., mającym zastosowanie również względem postanowień, "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sformułowane przez organ odwoławczy na podstawie cytowanego przepisu wskazania (zalecenia) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy wiążą organ I instancji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., II OSK 502/06; z 7 lutego 2014 r., I OSK 2297/12; z 27 lutego 2020 r., I OSK 2698/17 - CBOSA). Analogicznie brzmiącą regulację do art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., z tym że w przedmiocie wskazań odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów, zawiera art. 138 § 2a - dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) - w myśl którego: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie - zdaniem Sądu w niniejszym składzie - należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, oznacza to, że Burmistrz, po przekazaniu mu sprawy, po uchyleniu postanowienia z dnia 4 lutego 2025 r., będąc związany stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydałby już zgodnie z tym uzasadnieniem postanowienia w zakresie podania M. S. i J. S. Z tego powodu, uznając za prawidłowe samo rozstrzygnięcie Kolegium i zawarte w uzasadnieniu twierdzenia co do konieczności wydania dwóch odrębnych rozstrzygnięć w przedmiocie żądań wznowienia postępowania względem postanowień z 22 lutego 2024 r., ale nie podzielając stanowiska Kolegium zawartego w uzasadnieniu co do samej dopuszczalności zastosowania instytucji wznowienia postępowania względem postanowień odmawiających wszczęcia postępowania, Sąd uchylił część uzasadnienia w tym zakresie. Mając to na uwadze Sąd orzekł na podstawie art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchyleniu fragmentów uzasadnienia (pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.