III OSK 898/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sygn. akt II SAB/Wa 484/18 w sprawie ze skargi S.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 484/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] r. 1/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku S.S. z [...]r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2/ stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie [...]; 4/ wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł oraz w pkt 5/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący w dniu [...] r. wystąpił do organu o wydanie decyzji w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Od dnia wystąpienia przez skarżącego z przedmiotowym wnioskiem do podjęcia przez organ pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia, tj. zwrócenie się do Prezesa IPN i Komendanta Głównego Policji upłynęły 4 miesiące. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło 13 miesięcy, a organ wciąż nie powiadomił Sądu I instancji, by wniosek został rozpoznany, co oznacza, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany, a tym samym nie można przyjąć, że organ działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Fakt przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest bezsporny i nie usprawiedliwiają go ani nie zwalniają z obowiązku terminowego prowadzenia postępowania tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, czy braku etatów. Uzasadniając przyznanie skarżącemu kwoty [...] zł Sąd I instancji wyjaśnił, że zostało to podyktowane daniem stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, a jej wysokość wynika z okresu oczekiwania na decyzję oraz okoliczności, że skarżącemu zostało już obniżone świadczenie emerytalne. Odnośnie natomiast wysokości wymierzonej grzywny, Sąd wyjaśnił, iż wpływ na nią miały wszelkie okoliczności sprawy stanowiące przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję administracyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało z jego złej woli a z konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. W chwili wniesienia przez skarżącego wniosku organ nie dysponował materiałem dowodowym i zobligowany był do wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emertytalne/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy ( art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa (art. 13 b ustawy), oraz informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego o weryfikację okresów służby pod kątem ww. ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Zatem w tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] r. został wniesiony przedwcześnie, tj. po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej (9 czerwca 2017 r.) ale przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN (9 luty 2018 r.). Ponadto informacja o przebiegu służby z akt osobowych IPN wpłynęła [...]r., a informacja o przebiegu służby z SOP [...]r., 2/ art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, w sytuacji, gdy jest to fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma ta nie ma charakteru odszkodowawczego; 3/ art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy jest ono fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w związku z czym zarzuty kasacyjne naruszenia przywołanych expressis verbis przepisów prawa winny być sprecyzowane w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają w pełni powołane w skardze kasacyjnej zarzuty. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia tylko tego przepisu nie mógł podważyć stanowiska Sądu I instancji, który oceniał podejmowane przez organ działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 447/18 – przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny, a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw przez organ, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r.) W konsekwencji brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd I instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania S.S. sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach ([...] zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest konieczne, przy czym argumentacja Sądu I instancji, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy. Podobnie bezzasadny okazał się trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący fakultatywności wymierzenia grzywny oraz konieczności jej uzasadnienia. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że Sąd I instancji odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że wymierzając grzywnę w kwocie [...] zł miał na uwadze bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji. Taka argumentacja Sądu I instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako bezzasadna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).