III OSK 888/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 101/18 w sprawie ze skargi G. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 101/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r. 1/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku G. K. z [...] lipca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2/ stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł oraz w pkt 4/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca wystąpiła w dniu [...] lipca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Od dnia wystąpienia przez skarżącą z przedmiotowym wnioskiem do podjęcia przez organ pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia, tj. zwrócenie się do Prezesa IPN i Komendanta Głównego Policji upłynęły ponad 3 miesiące. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 15 miesięcy, a organ wciąż nie powiadomił Sądu I instancji, by wniosek został rozpoznany, co oznacza, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany, a tym samym nie można przyjąć, że organ działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Fakt przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest bezsporny i nie usprawiedliwiają go ani nie zwalniają z obowiązku terminowego prowadzenia postępowania tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, czy braku etatów. Uzasadniając przyznanie skarżącej kwoty 1000 zł Sąd I instancji wyjaśnił, że zostało to podyktowane daniem stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, a jej wysokość wynika z okresu oczekiwania na decyzję oraz okoliczności, że skarżącej zostało już obniżone świadczenie emerytalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało z jego złej woli ale z konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24a musi wszechstronnie i wnikliwie zbadać sprawę, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W chwili wniesienia przez skarżącą wniosku organ nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego zobligowany był do wystąpienia do Zakładu E. – R. M. z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emertytalne/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy ( art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN – Komisji Ś. Z. p. N. P. – o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa (art. 13 b ustawy), oraz informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ww. ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Zatem w tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] lipca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej ([...] lipca 2017 r.), oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Ponadto informacja o przebiegu służby z akt osobowych IPN wpłynęła [...] grudnia 2017 r., a informacja o przebiegu służby z Policji [...] marca 2018 r., 2/ art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w sytuacji, gdy jest to fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma ta nie ma charakteru odszkodowawczego. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w związku z czym zarzuty kasacyjne naruszenia przywołanych expressis verbis przepisów prawa winny być sprecyzowane w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają w pełni powołane w skardze kasacyjnej zarzuty. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia tylko tego przepisu nie mógł podważyć stanowiska Sądu I instancji, który oceniał podejmowane przez organ działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 447/18 – przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny, a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw przez organ, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r.) W konsekwencji brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania G. K. sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał na fakultatywność przyznania skarżącej sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest konieczne, przy czym argumentacja Sądu I instancji, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako bezzasadna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).