III OSK 891/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 715/22 w sprawie ze skarg D. Spółki z o.o. z siedzibą w L. i E.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr SKO-4201/27-28/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz E.O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z 23 czerwca 2022 r. Starosta K., działając na podstawie art. 106 § 1-3 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.), zwrócił się do Burmistrza K. o zaopiniowanie wniosku D. Spółka z o.o. z siedzibą w L. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów (gleby i ziemi, w tym kamieni) na działkach nr [...] i [...], położonych w K. pomiędzy ul. B., F., M. i K. Postanowieniem z 4 lipca 2022 r. nr GK.6233.15.2022 Burmistrz K. negatywnie zaopiniował wniosek. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że dla działek wskazanych we wniosku został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XV/111/2015 Rady Miejskiej w K. z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic M., K., D., K. i B. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2015 r. poz. 7872). Burmistrz ustalił, że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w uchwale symbolem UC2, dla którego przeznaczenie określono jako: 1) usługi: handlu detalicznego w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, gastronomii i rozrywki, turystki, sportu i wypoczynku, kultury, rzemiosła oraz usługi typu biurowego; 2) obsługa komunikacji samochodowej: parkingi terenowe i piętrowe, stacje paliw płynnych, dworzec autobusowy wraz z niezbędną infrastrukturą typu: myjnie, stacje obsługi i remontów oraz kontroli pojazdów; 3) dodatkowo dla terenu UC2: handel hurtowy, bazy, składy i magazyny. Ponadto, niewielka część działki nr [...] znajduje się również na terenach przeznaczonych pod drogi. Zdaniem Burmistrza, takie inwestycje jak składy są dopuszczone na przedmiotowym terenie, jednakże dodatkowo, czyli jako uzupełnienie przeznaczenia tego terenu określonego jako "usługi centrotwórcze". Analizując sposób zagospodarowania terenu stwierdził, że prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem odpadów (gleby i ziemi, w tym kamieni) nie jest funkcjonalnie połączone z istniejącym zagospodarowaniem tego obszaru miasta (parking, hale magazynowe, stacja paliw). Obszar ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej i zamieszkania zbiorowego, które należy chronić przed ewentualnymi uciążliwościami. Zgodnie z § 6 pkt 5 uchwały nr XV/111/2015 "w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, dla terenów wymagających ochrony akustycznej należy stosować środki ochrony akustycznej w celu odpowiedniego klimatu akustycznego", a takimi obszarami są niewątpliwie tereny zabudowy mieszkaniowej. Postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r. nr SKO-4201/27-28/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażaleń D. Spółka z o.o. z siedzibą w L. oraz E.O., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. z 4 lipca 2022 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie Kolegium, z uwagi na treść uchwały nr XV/111/2015 oraz bliską lokalizację zabudowy wielorodzinnej, Burmistrz K. miał prawo negatywnie zaopiniować przedłożony wniosek. W ocenie Kolegium, zasadne jest uznanie, że zabudowa uzupełniająca powinna być zlokalizowana na działce na której zrealizowana jest funkcja wiodąca. D. Spółka z o.o. z siedzibą w L. oraz odrębnie E.O. zaskarżyli wyżej opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podtrzymując zarzuty podniesione w zażaleniu i dodatkowo zwracając uwagę, że zbieranie odpadów (gleby i ziemi, w tym kamieni) nie jest bardziej uciążliwe niż istniejące na tym terenie, ale zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, takie obiekty jak: duży parking (głównie dla samochodów ciężarowych) o powierzchni ponad 12,8 tys. m2, dwie hale magazynowe o łącznej powierzchni ponad 5,4 tys. m2 czy stacja paliw. Przedmiotowy teren był w przeszłości terenem przemysłowym – dużym tartakiem i takie jest też jego obecne przeznaczenie (tereny przemysłowe o symbolu Ba). Nie jest prawdą, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieją natomiast obiekty przemysłowe o charakterze bardzo uciążliwym, takie jak: bocznice i stacja dworca kolejowego, teren dworca autobusowego, hurtownie, itp. Działki nr [...] i [...] są oddzielone od terenów mieszkalnych (bloków przy ul. K/) dużymi halami magazynowymi, które stanowią w istocie szczelną "barierę dźwiękową". Mając na uwadze powyższe nie powinno ulegać wątpliwości, że planowana inwestycja jest zgodna z uchwałą nr XV/111/2015. Skarżąca Spółka do skargi dodatkowo załączyła pozytywną opinię Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działek nr [...] i [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 715/22 oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył i wyjaśnił przepis art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.) akcentując, że opinia przewidziana w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach nie wiąże organu właściwego do wydania zezwolenia. Następnie Sąd wskazał, że Burmistrz K. postanowieniem z 4 lipca 2022 r. negatywnie zaopiniował wniosek D. Spółka z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działek nr [...] i [...] w K. i przytoczył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia organu. Sąd uznał, że motywy te niewątpliwie mają charakter argumentów prawnych i dotyczą zgodności opiniowanego wniosku z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ miał prawo wyrazić własne stanowisko interpretacyjne. Poprawność tego stanowiska oceni organ właściwy w sprawie, czyli Starosta K., który wydając decyzję uwzględni albo nie uwzględni stanowisko organu opiniującego, bowiem to na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Organ współdziałający nie jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/15). Dodatkowo Sąd zaznaczył, że istotne jest, aby organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia miał możliwość zapoznania się z różnymi stanowiskami interpretacyjnymi co do obowiązujących przepisów prawnych. Powyższe pozwoli na bardziej wnikliwą analizę obowiązujących regulacji, a tym samym dokładniejszą wykładnię przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organ opiniujący ma możliwość wyrażenia własnego stanowiska interpretacyjnego, także mając na względzie ocenę sprawy z perspektywy pozaprawnej – tzn. takiej, która nie będzie korespondować wprost z przepisem prawa materialnego – np. dobra gminy. Powyższe jest w stanie dokonać jedynie organ opiniujący, którym jest organ wykonawczy gminy, gdyż działa on na poziomie lokalnym. Marszałek województwa albo starosta może uwzględnić tę perspektywę albo ją odrzucić, gdyż przedmiotowa opinia nie jest dla niego wiążąca. Podsumowując Sąd uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Kolegium i poprzedzające je postanowienie Burmistrza odpowiadają prawu, bowiem przy ich wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. E.O., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł, wnosząc przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Według wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Na potwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł następujące okoliczności: 1. WSA w Poznaniu wadliwie przedstawił istotę sporu. Sąd I instancji stwierdził, że "Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy Burmistrz - jako organ opiniujący wniosek (...) w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów - mógł zasadnie wydać negatywną opinię w tym zakresie." Skarżący nie kwestionował i nadal nie kwestionuje tego, że organ mógł wydać opinię negatywną, ale fakt wydania takiej opinii w okolicznościach przedmiotowej sprawy; 2. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w żaden sposób istoty sporu, tzn. tego czy przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcja uzupełniająca (zabudowa uzupełniająca) może być realizowana tylko i wyłącznie na działce na której zrealizowana jest funkcja wiodąca; 3. Sąd Wojewódzki stwierdzając, iż "Poprawność tego stanowiska oceni organ właściwy w sprawie, czyli Starosta K., który wydając decyzję uwzględni albo nie uwzględni stanowiska organu opiniującego" oraz "To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy" w istocie uchylił się od oceny czy wydana negatywna opinia jest zgodna z prawem. Sąd administracyjny nie może się uchylać od oceny zaskarżonej opinii zarówno pod względem formalnym, ale także, a może przede wszystkim, pod względem jej poprawności merytorycznej. WSA w Poznaniu miał obowiązek skontrolować (art. 3 p.p.s.a.) czy wydana opinia jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, gdyż tylko taka opinia może stanowić podstawę do wydania prawidłowej decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Sąd administracyjny uznając orzeczenie organu jako zgodne z prawem nie może uchylać się od oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego systemu prawa. Tymczasem Sąd Wojewódzki uchylił się od jakiejkolwiek oceny merytorycznej opinii, skupiając się wyłącznie na fakcie, że opinię wydał uprawniony organ. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Naruszenie prawa przez Sąd Wojewódzki polegało na naruszeniu przepisu w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zarzutów w niej zgłoszonych. Zasadniczo skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. m.in. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). W uzasadnieniu wyroku powinna zostać precyzyjnie przedstawiona argumentacja odnosząca się zarówno do stanowiska organu jak i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd nie może pozostawić istotnych dla jego rozstrzygnięcia kwestii bez uzasadnienia (wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II FSK 1232/24). Podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia stanowił przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Przedmiotem sprawy jest zatem stanowisko organu współdziałającego zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Tym niemniej argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 7630/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów jakie wskazuje ustawa i nie pozwala przyjąć, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto kwestionowany wyrok. W kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko organu I instancji, że na przeszkodzie pozytywnemu zaopiniowaniu wniosku D. Spółka z o.o. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, stały przepisy prawa miejscowego, tj. uchwały nr XV/111/2015 Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic M., K., D., K. i B. Interpretacja przepisów miejscowego planu oraz ustalenia faktyczne co do sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia były przedmiotem sporu pomiędzy skarżącymi a organami, co jednoznacznie wynika zarówno z uzasadnienia zażalenia jak i wniesionych skarg. Tymczasem, w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, argumentacji organów, skarżących oraz wyjaśnieniem niespornej w sprawie właściwości i roli organu opiniującego, nie odniósł się do istoty sporu. W części uzasadnienia wyroku mającej stanowić rozważania Sądu ponownie przytoczono motywy stanowiska zajętego przez organy, bez wskazania przyczyn z powodu których Sąd skargi oddalił. W sprawie, w której przesłanką negatywnego zaopiniowania wniosku była niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem, Sąd Wojewódzki w ogóle się do jego postanowień nie odwołał. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że prawidłowo zrealizował obowiązek przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia oraz rzeczowego odniesienia się do zasadniczego zarzutu skarg. Takiej roli nie spełnia pozbawione szerszego uzasadniania stwierdzenie przez Sąd Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. Lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zdaje się sugerować, jakoby niewiążący charakter postanowienia opiniującego uwalniał Sąd od zajęcia własnego stanowiska w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem i ograniczał jego kontrolę do zbadania sprawy wyłącznie pod względem formalnym, tj. skontrolowania właściwości organu oraz istnienia podstawy prawnej do wydania postanowienia. Akceptacja takiego stanowiska iluzoryczną czyniłaby kontrolę zgodności z prawem postanowienia opiniującego przez sąd administracyjny w zakresie przeprowadzonej przez organy administracji wykładni obowiązujących przepisów prawa i możliwości ich zastosowania w określonym stanie faktycznym sprawy. Z tych przyczyn uznając zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Sądowi Wojewódzkiemu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.