III OSK 862/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 107/18 w sprawie ze skargi I. L. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2018 r. II SAB/Wa 107/18, oddalił skargę I. L. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku naruszył również art. 119 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawę należy rozpoznać w trybie uproszczonym. Skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o cyt. "zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie wnoszę o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania." Zażądała także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sytuacja osób, które nie otrzymały propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest zrównana z sytuacją funkcjonariuszy zwolnionych ze służby. Oznacza to, że osoba taka powinna otrzymać decyzję administracyjną dotyczącą wygaśnięcia stosunku służbowego i wskazania przyczyn dla których nie otrzymała propozycji dalszego pełnienia służby. Zaskarżony wyrok sanuje brak możliwości zweryfikowania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej przez sąd. Stanowi to naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności. Takie działanie Państwa stanowi, w świetle decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 marca 2005 r. (22860/02) podstawę do odpowiedzialności za naruszenie Konwencji. Wskazane wyżej argumenty świadczą o dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnej wykładni art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, mającej wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zauważyć przede wszystkim należy, że konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nasuwa wiele zastrzeżeń. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można domniemywać, że w istocie w zarzutach chodzi o art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, bowiem w samych zarzutach powołany został cyt. "art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)", przy czym przywołany Dziennik Ustaw z 2017 r. nie odnosi się do tej ustawy. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: pwKAS), zauważyć należy, że szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, dokonana ustawą z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: uKAS) wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 pwKAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pwKAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 pwKAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby. Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że pwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. W przypadku takim, jak w niniejszej sprawie, gdzie skarżącej nie złożono żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Brak decyzji w tym przedmiocie mógłby uzasadniać rozstrzygnięcie oparte na art. 149 p.p.s.a. (przepisy tego artykułu w ogóle nie zostały zresztą przywołane w skardze kasacyjnej), jednakże tylko wówczas, gdyby skarga na bezczynność została skierowana przeciwko właściwemu organowi. Tymczasem w tej sprawie, jako organ pozostający w bezczynności, w skardze wskazany został Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast z art. 276 ust. 2 uKAS wynika, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem odwoławczym od decyzji o zwolnieniu ze służby. Organem, który powinien wydać taką decyzję w pierwszej instancji, jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, w którego kompetencjach pozostawało rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 pwKAS). Jeżeli skarga na bezczynność została skierowana przeciwko niewłaściwemu w sprawie organowi, to podlegała oddaleniu, bowiem Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie pozostawał w tej sprawie bezczynny, ani w chwili wniesienia skargi, ani w chwili wyrokowania. Do tego ostatniego organu zostało zresztą wystosowane ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (pismem z [...].11.2017 r.), z czego wynika, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej pierwotnie był traktowany jako organ wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.). Niezależnie natomiast od tego, jak to ponaglenie zostało załatwione przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nie czyni to z niego organu właściwego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, zanim nie uczyni tego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako organ właściwy do załatwienia sprawy w pierwszej instancji. Zatem wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, mimo błędnego, a fragmentami też niejasnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu. Co do sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii nie mógł poddać głębszej analizie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przepis ten wprost przewiduje możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, a ewentualna decyzja o rozpoznaniu sprawy na rozprawie pozostawiona jest w takiej sytuacji Sądowi I instancji. Jeśli zaś chodzi o konstytucyjne i konwencyjne prawo do sądu (zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności), to można byłoby rozważać te zarzuty w sytuacji, gdyby skarga na bezczynność została skierowana przeciwko właściwemu organowi, który pozostawałby w bezczynności, w kontekście omawianych wyżej regulacji ustawowych. Taka analiza jest jednak bezprzedmiotowa, gdy organ, któremu zarzucono bezczynność, nie był właściwy rzeczowo do wydania decyzji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.