III OSK 1128/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 101/17 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 4 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SAB/Bd 101/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego: 1. zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 5 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. przedstawił R. W. pełniącemu dotychczas służbę na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B., na stanowisku starszego kontrolera skarbowego. Propozycję powyższą skarżący otrzymał 19 maja 2017 r., zaś oświadczeniem z 31 maja 2017 r. przyjął zaproponowane warunki zatrudnienia, zastrzegając, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby odzyskać prawnie należny mu status funkcjonariusza. Pismem z 25 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że art. 165 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie nakłada na dyrektorów izb administracji skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby, a przyznaje im – jako pracodawcom – możliwość wyboru formy zatrudnienia, w jakiej poszczególne osoby będą realizowały swoje nowe zadania w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej. 5 lipca 2017 r. skarżący wniósł zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność organu, a wobec dalszej bezczynności organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego nieprzedstawienie mu propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji wynika z art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy skarżący przyjął propozycję zatrudnienia, przedstawiając swoje zastrzeżenia. Propozycja nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań. Następnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy przepisów art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 60 Konstytucji RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazał na art. 169 ust. 4 oraz art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, podkreślając, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Przekształcenie nie zostało zdefiniowane w aktach prawnych. Jak zauważył Sąd, kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania – zwolnienie ze służby w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Tym samym na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne, a więc wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Wskazując następnie na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 listopada 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 31/17), Sąd pierwszej instancji wywiódł, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 tej ustawy i interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Reforma danej służby nie może natomiast usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP uznał Sąd brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Powyższe przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednocześnie, że nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym przedmiotowa propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi ma charakter aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, które zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentacji skarżącego, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby, gdyż z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji) jak też zatrudnienia. Złożenie tych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kwalifikowanie tych przepisów jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno - skarbowej. Regulacja art. 165 ust. 7 musi być odczytywana z art. 170 ust. 1 pkt 1, co oznacza, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy. Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. Organ będzie zobowiązany uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma przy tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego lub złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Sąd zaznaczył także, że na obecnym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego, stąd nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na rozpoznaniu sprawy z przekroczeniem jej granic i wadliwe zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w sytuacji gdy skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu polegającej na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej oraz zobowiązania organu do złożenia mu propozycji służby, 2. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 3 § 3 P.p.s.a., art. 5 pkt 2 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu, podczas gdy w sprawie winno nastąpić ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, co jest negatywną przesłanką procesową stanowiącą bezwzględną podstawę do odrzucenia skargi, a nie merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie rozprawy dla rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 4 stycznia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jako zasadny należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (zarzut I), a w konsekwencji tego na uwzględnienie zasługiwały również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania opisane powyżej w punktach II.1 i II.2. Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że propozycja pracy składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Zdaniem Sądu złożenie takiej propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawokształtującym. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd wywiódł z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. I chociaż sam Sąd przyznał, że brak jest "jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego", to obowiązek wydania takiej decyzji zrekonstruował z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a więc przede wszystkim z konieczności zapewnienia skarżącemu prawa do sądu. Przede wszystkim zdaniem Sądu pierwszej instancji organ powinien poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu. Z tak przedstawionym poglądem nie sposób się jednak zgodzić, a wynika on przede wszystkim z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zauważyć trzeba, że pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (opubl. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w ww. uchwale "[p]rzekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. (...) zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Nadto zwrócić należy uwagę, że argument o konieczności zapewnienia skarżącemu prawa do sądu również doczekał się oceny w powyżej przywołanej uchwale NSA. Jak w niej wskazano, ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej, kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika. Z uwagi na powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, to nie pozostawał także w bezczynności. Wadliwym zatem pozostawało również zobowiązanie go do wydania takiej decyzji. Mając powyższe na uwadze, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uwzględniając, że skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Sąd kasacyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru przedłożonej mu propozycji pracy, w efekcie której skarga okazała się być niedopuszczalna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.