III OSK 1145/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 170/18 w sprawie ze skargi I.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie braku podjęcia czynności postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 170/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie braku podjęcia czynności: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1.); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w administracji celnej od [...] sierpnia 1997 r. do [...] lutego 2017 r. Do służby stałej została mianowana [...] lipca 2000 r. Zgodnie z art. art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej p.w. KAS) od [...]marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. skarżąca pełniła służbę na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu [...]. Przed [...] lutego 2017 r. skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w [...]w [...]. Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w P. (dalej "DIAS"), wyznaczył skarżącej od [...] marca 2017 r., jako miejsce pełnienia służby Izbę Administracji Skarbowej w [...] – [...]. Na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS skarżąca [...] kwietnia 2017 r. otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w [...]. Nowe warunki zatrudnienia obowiązywały skarżącą od [...] maja 2017 r. Po przyjęciu propozycji zatrudnienia skarżąca wystosowała do DIAS pismo z [...] maja 2017 r. w sprawie wydania świadectwa służby z uwagi na fakt, że propozycja zatrudnienia stanowiła jednocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, powodującą rozwiązanie stosunku służbowego. W odpowiedzi na to pismo skarżąca została poinformowana, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, zgodnie z którym przekształcenia nie traktuje się jak zwolnienia ze służby, co uniemożliwia wydanie świadectwa służby. W kolejnym piśmie z [...] maja 2017 r. skarżąca zwróciła się do DIAS o wypłatę świadczenia należnego w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej (odprawy). Organ wyjaśnił skarżącej, że na podstawie art. 170 ust. 4 p.w. KAS warunkiem otrzymania wnioskowanego świadczenia jest wygaśnięcie stosunku służbowego w związku z nieotrzymaniem lub odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy świadczenie to nie przysługuje. Skarżąca w piśmie z [...] maja 2017 r. wezwała DIAS do złożenia propozycji służby oraz wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. DIAS w piśmie z [...] czerwca 2017 r. odmówił wydania żądanej decyzji i wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana była pracownikom oraz funkcjonariuszom jednostki. Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia, a następnie w piśmie z [...] maja 2018 r. wezwała DIAS do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi z [...] czerwca 2018 r. organ wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, a przepisy powołanej ustawy nie zawierają podstaw prawnych do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie z [...] czerwca 2018 r. na bezczynność DIAS oraz wniosła o wyznaczenie terminu zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z [...] sierpnia 2018 r., potwierdził stanowisko DIAS, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego., w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. Ponadto Szef KAS stwierdził brak podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a. Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność DIAS, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, wnosząc o stwierdzenie jego bezczynności oraz o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania, poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby ze Służby Celnej. Organ w odpowiedzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności DIAS w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Jednakże pismem z [...] maja 2017 r. wezwała DIAS w Poznaniu do złożenia jej propozycji służby. Podjęła więc działania w celu otrzymania propozycji służby. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżącej nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej propozycji pełnienia dalszej służby. Propozycja zatrudnienia nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Informacje udzielone skarżącej w korespondencji organu nie zawierały zindywidualizowanej oceny, odnoszącej się do jej osoby, jej pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia jej propozycji dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań. Sąd podkreślił, że w myśl art. 169 ust. 4 p.w. KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w. KAS skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej prowadzi, w ocenie Sądu, do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Ponadto Sąd wskazał, że analiza kompetencji właściwych organów (tu: Dyrektora Izby) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Sąd stanął na stanowisku, że skoro ustawodawca przewidział dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ ma obowiązek wydania takiej decyzji. Bowiem tylko wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w. KAS jest także uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd nie zaakceptował poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. KAS). Końcowo Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w. KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby), alternatywnie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Ponadto Sąd podkreślił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Reasumując Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy DIAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, do czego skarżąca bezskutecznie wzywała organ pismami z [...] maja 2018 r. i [...] maja 2018 r. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie. Organ nie zgadzając się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 170/18 wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji skargi w przedmiotowej sprawie, zamiast jej odrzucenia, pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, z uwagi na brak przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, tj. spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym przepisów stanowiących źródło zarzucanej organowi bezczynności; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, tj. uwzględnienie skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie, wobec niezasadnego stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności w powyższym zakresie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: 1. art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS interpretowanym "zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP", poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowią normatywną podstawę obowiązku organu wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu w związku z reformą Krajowej Administracji Skarbowej nie przedstawiono propozycji pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej; 2. art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż stanowią one podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na skutek jego przekształcenia w stosunek pracy z powodu przyjęcia propozycji zatrudnienia w KAS; 3. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. art. 170 ust. 3 p.w. KAS, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż znajdują one zastosowanie do funkcjonariusza likwidowanej Służby Celnej, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W oparciu o tak postawione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżąca w piśmie procesowym z [...]listopada 2021 r. oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wniosła o zwolnienie z obciążania ewentualnymi kosztami sądowymi z uwagi na znaczne pogorszenie sytuacji życiowej i materialnej. W związku z brakiem odpowiedzi od organu, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a. niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność, co też uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał swoją kognicję do rozpoznania przedmiotowej sprawy, a swoje stanowisko uzasadnił szeroko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie akceptuje. Jako zasadne należało zatem ocenić zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że propozycja pracy składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu złożenie takiej propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawokształtującym. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd wywiódł jednak z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. Obowiązek wydania takiej decyzji Sąd pierwszej instancji zrekonstruował z art. 169 ust. 4 p.w. KAS lub alternatywnie z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a więc zasadniczo z konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ powinien przez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wynika on z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (opubl. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w ww. uchwale ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. I to od organu zależało, z której możliwości w stosunku do danego funkcjonariusza skorzystał. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wskazano w ww. uchwale przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. W powyżej przywołanej uchwale NSA wskazano także, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej. Kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika. Uwzględniając powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, jak i przedstawienia skarżącej propozycji służby, to nie pozostawał także w bezczynności. To z kolei czyniło również zasadnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., oraz art. 170 ust 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w całości, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącej, a uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle działania skarżącej, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.