III OSK 6632/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1344/20 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2020 r., znak KDI.703.69.2020.sk oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1344/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 września 2020 r., znak KDI.703.69.2020.sk. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.K. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § i art. 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2. naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jako przepis prawa materialnego, tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres, w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 93 dni, tj. od 28 września 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. zamiast w ciągu miesiąca, tj. od 28 września 2020 r. do 28 października 2020 r.); WSA popełnił błąd subsumcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego; 4. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (decyzja została w istocie wydana w trybie autokontroli tj. nadana dopiero po otrzymaniu skargi); 5. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca - bezczynność; postępowanie było prowadzone trzykrotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy - przewlekłość); 6. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie ustalił rzeczywistego powodu przedłużenia terminu załatwienia sprawy i w żaden sposób nie zweryfikował okoliczności wskazanych przez organ, tymczasem sprawność postępowania powinna być przedmiotem szczególnej troski organu, której w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło. Następnie zauważono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z art. 141 § 1 p.p.s.a. Na potwierdzenie powyższego twierdzenia skarżący kasacyjnie powołał następujące okoliczności: brak wyjaśnienia niepodejmowania przez GIOŚ jakichkolwiek czynności w okresie od 28 września 2020 r. (data otrzymania - doręczenia - wpływu odwołania do GIOŚ ) do 19 października 2020 r. (data zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy) tj. przez okres trzech tygodni; brak wyjaśnienia i oceny rozbieżności w podanej przyczynie zwłoki w zawiadomieniu z 19 października 2020 r. i w odpowiedzi na skargę z 18 grudnia 2020 r., innymi słowy która wersja przyczyn zwłoki jest prawdziwa, a która jest kłamstwem i dlaczego organ zmienił swe stanowisko po doręczeniu mu skargi na bezczynność i przewlekłość oraz niewyjaśnienie braku rozpoznania ponaglenia - terminowe rozpoznanie ponaglenia i wskazanie w nim rzeczywistych powodów opóźnienia mogło spowodować, że skarga w ogóle nie zostałaby wniesiona. Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że postępowanie trwało 93 dni (od 28 września 2020 r. kiedy to do GIOŚ wpłynęło odwołanie do 30 grudnia 2020 r. kiedy to doręczona została skarżącemu decyzja z 18 grudnia 2020 r. tj. kiedy decyzja ta weszła do obrotu prawnego), a zatem decyzję nie tylko doręczono, ale również wydano po upływie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności tj. po 30 dniach. Skarżący kasacyjnie zauważył jednak, że w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności w odniesieniu do wspomnianego odwołania. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia jako bezprzedmiotowego, postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie do oddalenia skargi, jak uczynił to WSA wydając zaskarżony wyrok. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zakończenie postępowania administracyjnego decyzją powoduje jedynie, że nakazanie organowi wydania decyzji albo innego aktu staje się bezprzedmiotowe, natomiast Sąd powinien ocenić, czy decyzja została podjęta z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania oraz czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że przesunięcie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny w zakresie bezczynności, a w szczególności przewlekłości postępowania, przy uwzględnieniu tego, że postępowanie dotyczyło prostego postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 września 2020 r., nr KDI.703.69.2020.sk w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku z powyższym należy wskazać, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w cytowanym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z treści art. 35 § 5 k.p.a. wynika natomiast, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tym samym ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do bezczynności organu, bowiem decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, a postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, tj. trzykrotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało przekazane do GIOŚ pismem z 23 września 2020 r. (wpływ do organu odwoławczego w dniu 28 września 2020 r.), natomiast pismem z 19 października 2020 r., GIOŚ powiadomił skarżącego kasacyjnie, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie. Skoro odwołanie wpłynęło w 28 września 2020 r., to ostatnim dniem na dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy był 28 października 2020 r. Przed upływem terminu załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. organ stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2020 r., w związku z koniecznością analizy materiału dowodowego i w dniu 18 grudnia 2020 r. wydał decyzję kończącą postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak ustalonym stanie sprawy nie można Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska skutecznie zarzucić zarówno bezczynności rozumianej jako nieusprawiedliwione niedotrzymanie terminów załatwienia sprawy, jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Postępowanie odwoławcze trwało dłużej niż określa to przepis art. 35 § 3 k.p.a., jednak sama decyzja została wydana przez organ odwoławczy w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Można jedynie wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można było uznać, że przyczyna wydłużenia kontrolowanego postępowania odwoławczego miała właśnie taki charakter, a organ, czyniąc zadość obowiązkom wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. uwolnił się od możliwości skutecznego postawienia zarzutu bezczynności. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 20 k.p.a. mają zastosowanie tylko przy ocenie prawidłowości postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu administracji w formie decyzji czy postanowienia. Tylko bowiem w takim postępowaniu można dokonywać oceny, czy w sposób wyczerpujący zgromadzony został przez organy administracji materiał dowodowy będący podstawą wydania rozstrzygnięcia, czy dokonano jego prawidłowej oceny oraz czy podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione w zakresie podstawy faktycznej i prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 656/22, LEX nr 3501404). W świetle przedstawionej wyżej argumentacji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § i art. 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., a także art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 200 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Formułując natomiast zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. Nie ma jednak podstaw, by uwzględnić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji, Sąd I instancji winien umorzyć postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dotyczy to sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zapaść, gdyby Sąd I instancji skargę uwzględnił. Skoro na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości zarzut ten okazał się nietrafny. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.