II SAB/Sz 143/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy I. stwierdza, że Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. K. z dnia 1 września 2023 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wójta Gminy S. do rozpoznania wniosku J. K. z dnia 1 września 2023 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi J. K. (dalej: "skarżąca") jest bezczynność Wójta Gminy S. (dalej: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 1 września 2023 r. o udostępnienie do wglądu akt postępowania administracyjnego. Z treści skargi jak i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 1 września 2023 r. skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr RGPO.6220.1.6.2023 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]" z części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb K. , gm. S., woj. Z.)." Powyższy wniosek został złożony wobec ustnej odmowy udostępnienia akt sprawy w siedzibie organu z argumentacją, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Tymczasem skarżąca stoi na stanowisku, że jest stroną postępowania i dlatego 29 sierpnia 2023 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Natomiast zapoznanie się z całością akt sprawy jest dla niej konieczne i niezbędne do uzupełnienia odwołania przez sformułowanie dalszych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 5 września 2023 r. organ przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie odwołanie skarżącej od ww. decyzji wraz z aktami sprawy oraz jej wniosek z 1 września 2023 r. o udostępnienie akt. Pismo to skarżąca otrzymała do wiadomości. Następnie pismem z dnia 11 września 2023 r. skierowanym do skarżącej organ, nawiązując do złożonego wniosku z dnia 1 września 2023 r. o udostępnienie akt sprawy, poinformował ją, że w związku z odwołaniem od ww. decyzji akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. Skarżąca pismem z 12 września 2023 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie ponaglenie na bezczynność organu w udostępnieniu akt, zaś pismem z dnia 15 września 2023 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę w tym przedmiocie. Według skarżącej organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu jej akt sprawy, a zaniechanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej organ naruszył przepisy art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, art. 73 § 1 i § 1a, art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). W dacie złożenia wniosku, tj. 1 września 2023 r. akta administracyjne pozostawały w dyspozycji organu. Mimo to nie zajęto się wnioskiem skarżącej bez zbędnej zwłoki (niezwłocznie). Stan ten trwa nadal, albowiem rozpoznanie wniosku powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem, a mianowicie poprzez czynność materialno- techniczną udostępnienia akt lub wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt. Zdaniem skarżącej pisma organu z dnia 5 i 11 września 2023 r. takiego wymogu nie spełniają. Pisma te - stanowiące w istocie odmowę dostępu do akt - nie zawierają wszystkich elementów jakie powinno zawierać postanowienie (art. 124 § 1-2 k.p.a.). W szczególności w treści tych dokumentów brak podstawy prawnej załatwienia wniosku (zwłaszcza, że pracownik organu informował ustnie skarżącą, że nie jest stroną postępowania) oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżąca uważa również, że nieuzasadniona nieznajomość podstawowych przepisów postępowania w podejmowaniu czynności procesowych i form rozstrzygania wniosku o udostępnienie akt sprawy, a także zamierzone działanie w celu pozbawienia skarżącej jej praw świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Organ miał wiedzę, że zapoznanie się z aktami przez skarżącą jest niezbędne i konieczne do uzupełnienia odwołania, mimo to zaniechał nadania biegu wnioskowi skarżącej z 1 września 2023 r. i nie udostępnił akt przed ich przekazaniem z odwołaniem. Skarżąca wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, wskazując, że ma ona zrekompensować stratę jaka zostanie poniesiona w związku z koniecznością podejmowania dalszych czynności zmierzających do zapoznania się z aktami sprawy zakończonej decyzją organu. Skarżąca wskazała, że jest matką m.in. czteroletniego dziecka i w zaawansowanej ciąży, stąd konieczność udania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (odległego od jej miejsca zamieszkania o ponad 40 km) celem zapoznania się z aktami sprawy będzie wymagało od niej zorganizowania opieki dla dziecka, reorganizacji dnia rodziny, poświęcenia dodatkowego czasu i środków. Suma pieniężna ma również czynić zadość poczuciu sprawiedliwości i praworządności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zawarty w skardze zarzut bezczynności organu obligował Sąd do ustalenia czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy przypomnieć, że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Z cytowanych przepisów wynika, że żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy może być załatwione albo przez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt, albo przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. Nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez poinformowanie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt w formie ustnej czy też zwykłym pismem, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, przez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., służy zażalenie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że organ nie udostępnił skarżącej do wglądu akt sprawy zakończonej decyzją organu z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr RGPO.6220.1.6.2023, co było przedmiotem jej wniosku z dnia 1 września 2023 r. i nie wydał postanowienia o odmowie ich udostępnienia. Organ pozostaje więc w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 września 2023 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt. I i III wyroku. Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy oraz treści skargi można wnioskować, że organ nie zaniechał podjęcia czynności w sprawie jednak wadliwie uznał, że wystarczające było ustne odmówienie skarżącej dostępu do akt oraz przekazanie wniosku wraz z odwołaniem skarżącej do organu wyższego stopnia i pisemne poinformowanie o tym. W pkt IV wyroku mieści się oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19). Bezczynność organu nie miała charakteru rażącego stąd, w ocenie Sądu, nie było potrzeby stosowania tej sankcji. Ponadto Sąd miał na uwadze, że wraz ze skargą organ przesłał całość akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr RGPO.6220.1.6.2023 o środowiskowych uwarunkowaniach. Po ich zwrocie wraz z prawomocnym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie organ bądź udostępni skarżącej do wglądu akta sprawy w swojej siedzibie bądź wyda postanowienie w przedmiocie odmowy ich udostępnienia. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono w pkt V wyroku. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl