IV SAB/Wa 1344/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r., znak [...] oddala skargę.

J. K. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji", "GIOŚ") w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WWIOŚ" z dnia [...] września 2020 r.), nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez GIOŚ bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GIOŚ przez WSA w Warszawie i zobowiązanie GIOŚ do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GIOŚ w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że GIOŚ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a,) i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 4. przyznanie od GIOŚ na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 5. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 23 września 2020 r. WWIOŚ przesłał odwołanie strony z dnia 15 września 2020 r. od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący podał, że pismem z dnia 2 października 2020 r. WWIOŚ poinformował go, że odwołanie wpłynęło do GIOŚ w dniu 28 września 2020 r., a zatem w ocenie strony od tego dnia należy liczyć miesięczny termin załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że sprawa odwołania powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, a nie została załatwiona do tej pory. Strona podała, że organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r., ale termin ten nie jest uzasadniony. Zdaniem skarżącego "konieczność analizy materiału dowodowego" nie jest okolicznością usprawiedliwiającą wyznaczenie, w dodatku tak odległego, terminu załatwienia prostej sprawy. Konieczność analizy materiału dowodowego występuje bowiem zawsze, a zatem nie może być to jakimkolwiek usprawiedliwieniem. Strona podała, że bezczynność wynika z niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym, zaś przewlekłość wynika z niezasadnego przedłużania terminu załatwienia sprawy (tu: bardzo odległego do dnia 31 grudnia 2020 r.). Odnośnie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), strona wskazała, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody, a dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności czy przewlekłości. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Jednocześnie skarżący wskazał, że nie ma ona charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżący wskazał, że doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżący zauważył, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 29 października 2020 r., które nie zostało do tej pory także rozpoznane. W odpowiedzi na skargę Minister, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji wyjaśnił, że wydłużenie terminu w rozpatrzeniu niniejszej sprawy spowodowane było wystąpieniem zachorowań na COVID-19 u pracowników merytorycznych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, w tym pracownika prowadzącego niniejszą sprawę oraz absencjami z tym związanymi, a także koniecznością organizacji pracy urzędu dostosowanej do wytycznych Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Zdrowia. W ocenie GIOŚ, nie doszło do przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a więc zarzuty skarżącego nie mają uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny. W dniu [...] września 2020 r. (nr jak na wstępie) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję w sprawie odstąpienia od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestania na pouczeniu. Od powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 15 września 2020 r., skarżący wniósł odwołanie do GIOŚ, które zostało przekazane do organu II instancji pismem z dnia 23 września 2020 r. (wpływ do GIOŚ w dniu 28 września 2020 r.). Pismem z dnia 19 października 2020 r., GIOŚ powiadomił skarżącego, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2020 r., w związku z koniecznością analizy materiału dowodowego, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W dniu 2 listopada 2020 r. do GIOŚ wpłynęło ponaglenie skarżącego. Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r., organ II instancji, poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji WWIOŚ oraz o możliwości wypowiedzenia się. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącego w dniu 10 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, poprzez wniesienie w dniu 2 listopada 2020 r. ponaglenia. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność, bądź przewlekłość do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1) P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepisy postępowania zawarte w artykule 149 § 1 pkt 3) i § 1a P.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nakładają na Sąd obowiązek stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pragnie zauważyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Dostrzec trzeba, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, podobne w jak w przypadku bezczynności. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. Mając jednak na uwadze okoliczności towarzyszące niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż w niniejszym postępowaniu nie doszło ani do bezczynności, ani do przewlekłości organu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim zauważyć należy, że pismem z dnia 19 października 2020 r. (przed upływem ustawowego terminu na załatwienie sprawy), GIOŚ powiadomił skarżącego, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. (przed upływem nowego terminu załatwienia sprawy), organ II instancji, poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji WWIOŚ oraz o możliwości wypowiedzenia się. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. GIOŚ rozstrzygnął odwołanie skarżącego, również przed upływem nowego terminu załatwienia sprawy (31 grudnia 2020 r.). Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, że organ nie naruszył obowiązujących terminów i wskazanych na wstępie przepisów dotyczących rozpoznania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu w zakresie bezczynności organu, zwłaszcza, że organ odwoławczy wydał decyzję we wskazanym terminie. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, upatrywanego w niezasadnym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Rację ma skarżący, że powody wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na 31 grudnia 2020 r. wyartykułowane w piśmie z dnia19 października 2020 r. były nazbyt ogólne i lakoniczne. Obiektywnie jednak rzecz ujmując, biorąc pod uwagę okres, w którym toczyło się postępowanie, a zwłaszcza wskazywaną w odpowiedzi na skargę, występującą wówczas dużą liczbę zachorowań pracowników na COVID-19, Sąd uznał za uzasadnione przedłużenie postępowania. Sąd zauważył przy tym, że strona została o przedłużeniu terminu powiadomiona, termin przedłużenia nie był stosunkowo długi (ok. 2 miesiące), a sprawa została zakończona przed upływem wyznaczonego terminu. Postępowanie trwało niecałe 3 miesiące od daty wpływu odwołania do organu. Zdaniem Sądu przesunięcie terminu załatwienia sprawy nie wynikało z umyślnego zaniedbania sprawy, lecz z powodu obiektywnych okoliczności, m.in. takich jak trwająca światowa pandemia i związane z nią utrudnienia. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.