III OSK 57/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. i D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2432/23 w sprawie ze skargi K.K. i D.D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 17 października 2023 r. nr 11700/2023 w przedmiocie pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2432/23 oddalił skargę K.K. i D.D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 17 października 2023 r. nr 11700/2023 w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 19 lipca 2023 r. K.K. i D.D. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawcy") wystąpili do Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy [...] o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy – zawarcie umowy najmu lokalu. We wniosku wskazali, że ubiegają się o udzielenie pomocy mieszkaniowej wraz z dwójką dzieci. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że wnioskodawcy zamieszkiwali z zamiarem stałego pobytu w miejscowości X. w lokalu, który jest własnością męża matki wnioskodawcy. Pomieszczenie jest w złym stanie technicznym, usytuowane w starej kamienicy. Wnioskodawca podał, że w tym lokalu zamieszkuje wraz z partnerką i dziećmi przez około 4 dni w tygodniu, pozostałe 3 dni w tygodniu spędza u matki. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 1 pkt 11 w związku z § 4 i § 35 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666 dalej: "uchwała z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali"), - uchwałą z dnia 17 października 2023 r., nr 11700/2023, odmówił wnioskodawcom udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że średni miesięczny dochód w czteroosobowym gospodarstwie domowym skarżących w okresie badanym wyniósł 1936,29 zł i nie przekroczył kryterium wartości kwalifikującej do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Jednakże zdaniem Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wnioskodawcy nie wykazali, że m.st. Warszawa jest ich miejscem stałego pobytu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący pismem z dnia 28 listopada 2023 r. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z dnia 4 września 2024 r. w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K.K. i D.L. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że w myśl § 1 pkt 11 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, ilekroć w uchwale jest mowa o osobie, należy przez to rozumieć osobę, która wykaże, że Miasto Stołeczne Warszawa jest miejscem jej stałego pobytu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko organu, gdyż znajduje ono swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a także w składanych przez skarżących oświadczeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że użyte w cytowanym przepisie uchwały określenie "miejsce stałego pobytu" stanowi nawiązanie do treści art. 25 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), zgodnie z którą miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący na dzień złożenia i rozpatrywania ich wniosku zamieszkiwali z zamiarem stałego pobytu w miejscowości X. przy ul. [...] w lokalu nr 13. Wynika to zarówno z notatki służbowej z dnia 31 lipca 2023 r. z wizji lokalowej przeprowadzonej w lokalu nr 8 przy ul. [...] w Warszawie (k. 30 akt administracyjnych), jak i z protokołu przesłuchania skarżących z dnia 11 września 2023 r. (k. 36 akt administracyjnych). W konsekwencji nie można uznać, by centrum aktywności życiowej skarżących była Warszawa. Bez znaczenia pozostaje zatem deklarowana przez skarżących chęć zamieszkiwania w Warszawie, skoro nie przekłada się ona na faktyczny pobyt w tym mieście. Nie mają również wpływu na ustalenie miejsca pobytu skarżących okoliczności, z powodu których ich centrum aktywności życiowej znajduje się obecnie poza Warszawą. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec niespełnienia przez skarżących podstawowej przesłanki zakwalifikowania ich do udzielenia pomocy mieszkaniowej, tj. stałego pobytu na w m.st. Warszawie, organ prawidłowo wydał uchwałę odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.K. i D.D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wyłącznie okresowo przebywali na działce pod Warszawą a w konsekwencji kwalifikowali się do udzielenia pomocy mieszkaniowej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali na podstawie dokumentów urzędowych, że miejscem ich stałego pobytu oraz ośrodkiem interesów życiowych jest Warszawa, przez co skarżący kwalifikowali się do udzielenia pomocy mieszkaniowej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe ustalenia organu co do niezamieszkiwania skarżących w lokalu przy ul. [...] podczas, gdy przeprowadzone w sprawie dowody nie pozwalały na poczynienie takich ustaleń. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Ponadto na podstawie art. 106 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie przed NSA dowodu z dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem aktu urodzenia dziecka skarżących. Pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały w pełni poprawnie skonstruowane. W świetle postanowień art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa przepisów postępowania, nie wskazano natomiast formy naruszenia – nie sprecyzowano, czy naruszenie polega na błędnej wykładni wskazanych przepisów, czy też na ich niewłaściwym zastosowaniu. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych w zakresie miejsca zamieszkania wnioskodawców. Przede wszystkim trzeba wskazać, że nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy orzekania przez Sąd pierwszej instancji powołany we wszystkich zarzutach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nadto Sąd rozpoznawał skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, zatem podstawą orzeczenia uwzględniającego skargę mógł stanowić art. 147 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (w szczególności akt jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach w zakresu administracji publicznej) stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie został jednak powołany w skardze kasacyjnej. Z kolei powołany w niej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie była decyzja ani postanowienie, przepis ten nie mógł zatem znaleźć w sprawie zastosowania, a tym samym stanowić uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej. Nadto należy podnieść, że powołany w zarzucie oznaczonym jako 3. art. 77 k.p.a. zawiera cztery paragrafy o różnorodnej treści normatywnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA: z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15; z 25 maja 2017 r., I OSK 469/16; z 29 maja 2018 r., II FSK 1624/16; z 10 listopada 2022 r., II FSK 744/20, z 9 października 2025 r., II FSK 150/23). Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10). Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sprostał tym wymaganiom. Oceniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. należy podnieść, że zakres powyższe przepisy nakładają na organ administracji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organ sprostał powyższym wymaganiom w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego zgormadzonego w aktach administracyjnych, a wynik tej analizy znalazł odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W zakresie ustalenia miejsca zamieszkania wnioskodawców Sąd pierwszej instancji wskazał na notatkę służbową z 31 lipca 2023 r. (k. 30 akt administracyjnych) oraz protokół przesłuchania skarżących z 11 września 2023 r. (k. 36 akt administracyjnych). Z powyższego materiału dowodowego w sposób logiczny wynika wniosek, iż centrum aktywności życiowej skarżących znajduje się poza Warszawą (w miejscowości X.), natomiast skarżący chcieliby zamieszkać w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do błędu w ocenie materiału dowodowego w tym zakresie. W tej sytuacji zbędne było prowadzenie dowodu na okoliczność urodzenia dziecka skarżących, jest to bowiem okoliczność irrelewantna z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobligowany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wszelkich jej okoliczności, a jedynie jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przesłanki wskazane w art. 106 § 3 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie zaistniały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.