III OSK 20/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1976/23 w sprawie ze skargi D.D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 26 lipca 2023 r. nr 7254/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1976/23, po rozpoznaniu skargi D.D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 26 lipca 2023 r., nr 7254/2023, w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na rzecz D.D. kwotę 300 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D.D. (dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wnioskiem z 9 listopada 2022 r. wystąpiła do Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy [...] o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy – zawarcie umowy najmu lokalu. We wniosku wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i obecnie mieszka u znajomych. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje sama w lokalu udostępnionym jej do grudnia 2023r. przez znajomych. Lokal ten składa się z jednego pokoju z aneksem kuchennym. Ma powierzchnię mieszkalną 16,20 m2 a użytkową – 28.01m2. Organ ustalił też, że wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 1 i 6 w związku z ust. 8, § 34 ust. 3, § 35 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666 dalej: "uchwała z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali"), - uchwałą z dnia 26 lipca 2023 r., nr 7254/2023, odmówił skarżącej udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że średni miesięczny dochód w jednoosobowym gospodarstwie domowym skarżącej w okresie badanym wyniósł [...] zł i nie przekroczył kryterium wartości kwalifikującej do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Jednakże została przekroczona norma metrażowa, gdyż w przypadku zamieszkiwania w lokalu jednej osoby wynosi ona 10,00 m², a powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez skarżącą lokalu to 16,20 m². Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżąca pismem z dnia 11 września 2023 r. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z dnia 9 września 2024 r. w oparciu o art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Ponadto w sytuacji podjęcia przez organ decyzji innej niż sugerowana przez Komisję Mieszkaniową, uzasadnienie uchwały winno zawierać wyjaśnienie powodów owego odmiennego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ nie poddał wnikliwej analizie wniosku skarżącej pod kątem kryteriów i warunków przyznania jej pomocy mieszkaniowej opisanych w ust. 4 § 7 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Pomimo tego, iż sam ustalił fakt cierpienia skarżącej na przewlekłe choroby, w zasadzie zignorował ową kwestię. Nie dokonał jakiejkolwiek oceny tego faktu, przez pryzmat istnienia podstaw do zwolnienia zainteresowanej z kryterium metrażowego. Brak zbadania przez organ omawianej problematyki sprawiło, że skarżone rozstrzygnięcie jawiło się jako przedwczesne. Gdyby, po wyczerpującym ustaleniu i zbadaniu stanu faktycznego, okazało się, iż wnioskodawczyni w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej – co nie dawałoby się pogodzić z zasadami współżycia społecznego – istniałaby możliwość pozytywnego dla skarżącej rozpoznania sprawy przez organ. Sąd pierwszej instancji nie znając jednakże motywów jakimi kierował się organ przy ocenie okoliczności wyłączającej konieczność stosowania kryterium metrażowego, nie ma możliwości weryfikacji poprawności całego rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że § 32 ust.1 pkt 6 uchwały nr XXIII/669/2019 nakłada na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy m.in. warunków mieszkaniowych wnioskodawcy istniejących w poprzednich miejscach zamieszkania. Przy badaniu potrzeb mieszkaniowych wnioskodawczyni nie sposób zatem abstrahować od tego, że w chwili obecnej skarżącą korzysta jedynie z grzecznościowego i tylko okresowego użyczenia jej lokalu mieszkalnego przez znajomych. Tego typu możliwość zamieszkiwania w cudzym lokalu, nie ma w żadnym stopniu charakteru stałego a tym samym nie zapewnia stronie pewności co do realizacji jej podstawowego prawa człowieka jakim jest prawo do mieszkania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy organ kwestię możliwości zabezpieczenia przez skarżącą potrzeb mieszkaniowych poddał szczegółowej analizie, która wykazała, że skarżącą ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; II. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy organ dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w granicach przedmiotowych zakreślonych przepisami zarówno owego ust. 1 jak i ust. 4 § 7 uchwały Rady m.st. Warszawy. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D.D. w całości. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.D. wniosła o jej oddalenie oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestii zakresu postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste jest to, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, wydającego sporną uchwałę z dnia 26 lipca 2023 r., było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać trzeba, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Z treści § 32 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wynika, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1. ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11; 2. dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4. posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt. 1; 5. rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6. warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu stanowiącym własność jej znajomych na zasadzie użyczenia. Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, iż tego rodzaju możliwość zamieszkania w cudzym lokalu nie ma charakteru stałego i tym samym nie zapewnia stronie pewności co do realizacji prawa do mieszkania. Organ w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lipca 2023 r. powołał okoliczności faktyczne dotyczące zajmowanego przez wnioskodawczynię mieszkania, wskazując także, że umowa użyczenia została zawarta na czas określony – do grudnia 2023 r., jednak w żaden sposób nie odniósł się do tych okoliczności w kontekście rozważenia potrzeby udzielenia wnioskodawczyni pomocy mieszkaniowej, do czego był zobligowany w świetle powołanego wyżej § 32 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 § 1 pkt 6 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali jest zatem bezzasadny. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z § 7 ust. 1 i 4 uchwały Nr XXIII/669/2019. Zgodnie z § 4 powyższej uchwały pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 7 m2 w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną zamieszkującą w tym lokalu osobę, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Z kolei § 7 ust. 4 tego aktu stanowi, że jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1. Do powyższych kryteriów organ nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z 26 lipca 2023 r., ograniczając się do wskazania, że wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą, jednakże nie zostało spełnione kryterium metrażowe. Tak ograniczony zakres rozpoznania sprawy nie pozwala na przyjęcie, że została zrealizowana zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jak już bowiem była mowa wyżej, ustaleniu powinny podlegać okoliczności stanowiące kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową, określone w § 5 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz warunki określone w § 7 uchwały, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Jakiegokolwiek odniesienia się do powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wskazując, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać ustalenia faktyczne, jak również ocenę faktów w granicach § 7 ust. 1 i 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.