III OSK 461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1700/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1700/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) zwanej dalej w skrócie K.p.a., zastosowanym przez organ odwoławczy w sytuacji, w której przesłanki do jego zastosowania w rzeczywistości nie wystąpiły. Naruszenie to istotnie wpłynęło na wynik sprawy, stąd zaskarżone orzeczenie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Organ odwoławczy przyjął w niniejszej sprawie, iż odwołanie skarżącej od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 lutego 2017 r., znak: [...], nakładającej na skarżącą obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, które wniesiono z zachowaniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., liczonego od daty doręczenia tej decyzji skarżącej, okazało się przedwczesne w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 111 § 2 K.p.a. Z tego tytułu organ uznał ww. odwołanie za niedopuszczalne. Oceny tej Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie podzielił uznając, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez skarżącą prawidłowo, powodując po stronie organu odwoławczego obowiązek jego merytorycznego rozpatrzenia. Wyjaśniono, iż w sposób bezsporny skarżąca wniosła przedmiotowe odwołanie w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., tj. w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji organu pierwszej instancji (otrzymawszy decyzję RDOŚ w dniu 3 marca 2017 r., skarżąca wniosła odwołanie w dniu 17 marca 2017 r.). Wprawdzie przepis art. 111 § 2 K.p.a. modyfikuje zasady wnoszenia odwołania od decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w sytuacji, w której po wydaniu tej decyzji zażądano jej uzupełnienia stanowiąc, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b (tj. postanowienia rozstrzygającego wniosek o uzupełnienie), termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia, niemniej powyższe nie może wywoływać żadnych ujemnych skutków procesowych wobec takiej strony postępowania, która: a) wniosła odwołanie w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a.; b) nie zażądała równolegle uzupełnienia decyzji kwestionowanej odwołaniem; c) wniesienie przez nią odwołania nastąpiło przed wniesieniem przez inną stronę wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji (w rozpatrywanej sprawie odwołanie skarżącej, nadane drogą pocztową w dniu 17 marca 2017 r., wpłynęło do organu w dniu 20 marca 2017 r., podczas gdy wniosek [...] o uzupełnienie decyzji, nadany drogą pocztową w dniu 27 marca 2017 r., wpłynął do organu w dniu 29 marca 2017 r.); d) postępowanie w przedmiocie uzupełnienia decyzji zakończyło się orzeczeniem odmownym (treść decyzji nie uległa zatem żadnym zmianom). Wywodzenie zdaniem Sądu w tej sytuacji tak wniesione odwołanie jest - pomimo zachowania terminu z art. 129 § 2 K.p.a. i pomimo niedokonania w postępowaniu o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji jakichkolwiek zmian w tej decyzji (które mogłyby ewentualnie dezaktualizować treść wniesionego odwołania) - przedwczesne, a tym niedopuszczalne, a dopuszczalnym mogłoby być wyłącznie odwołanie ponowione przez stronę tym razem w terminie, o którym mowa w art. art.111 § 2 K.p.a., nie znajduje racjonalnych podstaw. Zaakcentowano, że podmiotem, dla którego dniem otwarcia terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z dnia 22 lutego 2017 r. był wskazany w art. 111 § 2 K.p.a. dzień doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, była wyłącznie strona wnioskująca o to uzupełnienie, tj. [...], nie zaś skarżąca, dla której termin ten wyznaczał art. 129 § 2 K.p.a. Sąd nie podzielił zatem stanowiska sformułowanego w przywołanym przez organ wyroku NSA, które mogłoby sugerować automatyzm w stosowaniu normy z art.111 § 2 K.p.a. wobec wszystkich bez wyjątku stron postępowania administracyjnego (abstrahując przy tym od faktu, że orzeczenie to nie zapadło na gruncie art. 134 K.p.a., a na gruncie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 w związku z art. 111 § 2 K.p.a. jako wzorców kontroli, poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy naruszył ww. przepisy K.p.a., podczas gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (zwana dalej w skrócie Spółdzielnią) złożyła odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a., który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ bieg terminu został przesunięty na dzień doręczenia stronom postępowania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., zatem złożenie odwołania przez Spółdzielnię przed doręczeniem tego postanowienia było przedwczesne (niedopuszczalne), a tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 oraz art. 111 § 2 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że organ odwoławczy naruszył ww. przepisy K.p.a., podczas gdy Spółdzielnia złożyła odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a., który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ bieg terminu został przesunięty na dzień doręczenia stronom postępowania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., zatem złożenie odwołania przez Spółdzielnię przed doręczeniem tego postanowienia było przedwczesne (niedopuszczalne), a tym samym Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. Istotą sporu w tej sprawie jest ocena, czy Spółdzielnia wniosła odwołanie w terminie, czy też przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Jak wynika z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2017 r. została doręczona Spółdzielni w dniu 3 marca 2017 r. Drugiej stronie, tj. [...] decyzja ta została doręczona w dniu 13 marca 2017 r. Dla obu ww. stron od daty doręczenia tej decyzji rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Dla Spółdzielni termin ten upływał z końcem dnia 17 marca 2017 r., a dla [...] z końcem dnia 27 marca 2017 r. Spółdzielnia wnosząc w dniu 17 marca 2017 r. odwołanie dochowała ciążącego na niej terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Dopiero w dniu 27 marca 2017 r. [...] złożyło wniosek o uzupełnienie treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2017 r. w zakresie uzupełnienia jej treści co do prawa do wniesienia odwołania. Mając powyższe należy stwierdzić, że dla Spółdzielni termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 4 marca 2017 r. i zakończył z końcem 17 marca 2017 r. Spółdzielnia nie mając żadnej wiedzy o wniesionym w tym czasie (tj. do 17 marca 2017 r.) wniosku na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. nie mogła przypuszczać, że inna strona złoży w późniejszym terminie taki wniosek. Nie są zasadnym oba zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. i art. 111 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Spółdzielnia wniosła odwołanie w terminie, mimo że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. tj. w dacie doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, a odwołanie wniesione przed tą datą było przedwczesne. Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie formalnie zredagowała dwa zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa, jednakże w związku z tym, że ich treść jest jednakowa, Naczelny Sąd Administracyjny oceni te zarzuty łącznie. Podstawą ich rozróżnienia przez stronę skarżącą była niepewność co do ich zakwalifikowania jako naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie przez organ administracyjny prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; bądź też naruszenie innych niż wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Tym samym sąd pierwszej instancji kontroluje zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Natomiast zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie zarzucić naruszenia przez ten sąd przepisów K.p.a., których sąd pierwszej instancji nie mógł stosować. Zarzucając wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać na przepisy postępowania przed sądem administracyjnym, a nie przepisy K.p.a. Skoro oba zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na nieprawidłowej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 134 K.p.a., art. 129 § 2 K.p.a. i art. 111 § 2 K.p.a. to są to w istocie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Okoliczność, w której sama strona skarżącą wskazując w skardze kasacyjnej na niejednolitość w orzecznictwie sądowym co do kwalifikowania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. jako zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania i w związku z tym podnosi oba zarzuty celem zabezpieczenia się przed brakiem ich rozpoznania, nie stanowi uchybienia skutkującego brakiem przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku. Przechodząc do samej kontroli zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji skutkuje wszczęciem dwóch, co do zasady 14-dniowych terminów. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. od daty doręczenia lub ogłoszenia stronie decyzji rozpoczyna bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Stosownie zaś do art. 111 § 1 K.p.a. strona ma prawo także w terminie 14-dniowym liczonym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Terminy te biegną jednocześnie i to od samej strony zależy, czy skorzysta z trybu odwoławczego, czy też trybu rektyfikacji. Ponieważ terminy te są identyczne (o ile odrębny przepis nie określa innego terminu do wniesienia odwołania) tak co do ich długości, jak i chwili, w której rozpoczynają swój bieg, ustawodawca uregulował przypadek, w którym strona skorzysta w pierwszej kolejności z trybu rektyfikacji. Wówczas, zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. termin dla strony do wniesienia odwołania (odpowiednio powództwa lub skargi) biegnie od daty doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji. Przepis ten nie stanowi modyfikacji art. 129 § 2 K.p.a. i nie zmienia ani daty rozpoczęcia terminu do wniesienia odwołania, ani też nie przedłuża tego terminu. Termin wynikający z art. 129 § 2 K.p.a. ma charakter terminu ustawowego i biegnie z mocy prawa z chwilą doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Jeżeli strona zamiast wniesienia odwołania skorzysta ze złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, to celem zachowania stronie prawa do wniesienia odwołania ustawodawca przyznał prawo do wniesienia odwołania liczonego od daty otrzymania w tym zakresie postanowienia. Art. 111 § 2 K.p.a. jako przepis szczególny podlega wykładni restrykcyjnej i jego istotą było przyznanie stronie swoistego dodatkowego terminu do wniesienia odwołania, jeżeli strona zamiast odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. złoży wniosek o uzupełnienie decyzji. Skoro w tej sprawie dla Spółdzielni termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z mocy prawa od dnia 4 marca 2017 r. i w terminie 14-dniowym ani ta strona, ani też inna strona nie złożyły wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji, to nie można uznać, że odwołanie wniesione przez Spółdzielnię w ustawowym dla niej terminie zostało złożone przedwcześnie. Ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie ocenia się na datę jego wniesienia a w tej sprawie poza sporem jest to, że na datę 17 marca 2017 r. odwołanie to zostało wniesione prawidłowo. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 22 maja 2017 r. postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania Spółdzielni z dnia 17 marca 2017 r. jako wniesionego przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia, naruszało prawo i je uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Rekapitulując należy stwierdzić, że strona, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z zawartym w niej pouczeniem ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegać całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez inną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji nie pozbawia wniesionego skutecznie środka odwoławczego bytu prawnego, a tym bardziej nie likwiduje go ani nie niweczy skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji. Dodatkowo w tej sprawie należy podnieść i to, że strona, która wniosła odwołanie w terminie, nie została poinformowana ani o złożonym wniosku o uzupełnieniu zaskarżonej decyzji, ani też samo postanowienie wydane na podstawie art. 111 § 1b K.p.a. nie zawierało żadnego pouczenia o wyznaczeniu innego terminu do wniesienia odwołania. Strona pozostawała więc w zaufaniu do organu, że jej odwołanie jako wniesione w terminie zostanie rozpoznane. Przyjęty w tej sprawie pogląd znalazł odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2971/18, opubl. w LEX nr 2582022; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1798/18, opubl. w LEX nr 2772298; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 649/17, opubl. w LEX nr 2449533; prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 764/17, opubl. w LEX nr 2415165. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.