IV SA/Wa 1700/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] , z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej "Skarżącej" albo "Spółdzielni") z dnia [...] marca 2017 r., od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], nakładającej na Skarżącą obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych – stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania na podstawie art.134 k.p.a. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...]maja 2017 r., przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej "[...]") dokonało - na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, z późn. zm.) - zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku w siedlisku jerzyka "[...]", do której miałoby dojść w należącym do Spółdzielni budynku położonym przy ul. [...]. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. RDOŚ nałożył na Spółdzielnię obowiązek przeprowadzenia stosownych działań naprawczych. Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 3 marca 2017 r. 3. Pismem z dnia 17 marca 2017 r., nadanym w tej samej dacie drogą pocztową, Skarżąca wniosła do GDOŚ odwołanie od w/w decyzji RDOŚ. 4. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. [...] zażądał uzupełnienia decyzji RDOŚ – w trybie uregulowanym w art.111 § 1 k.p.a. - w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych. 5. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], RDOŚ odmówił żądanego uzupełnienia decyzji. III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżonym obecnie postanowieniem, wydanym na podstawie art.134 k.p.a., GDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącą, uznając to odwołanie za przedwczesne z tej przyczyny, iż w ocenie organu odwoławczego ustawowy termin do wniesienia tego odwołania otworzył się - w sytuacji w której po wydaniu decyzji RDOŚ wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie uzupełnienia tej decyzji – dopiero z dniem wskazanym w art.111 § 2 k.p.a. (tj. z dniem doręczenia Skarżącej postanowienia rozstrzygającego wniosek o uzupełnienie decyzji RDOŚ). Szczegółowa argumentacja GDOŚ we w/w zakresie przedstawia się następująco: Zgodnie z art. 111 § 1 Kpa strona (a także podmiot występujący na prawach strony) może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Natomiast odpowiednio do § 2 przywołanego artykułu w przypadku wydania postanowienia dotyczącego uzupełnienia decyzji lub odmowy dokonania takiego uzupełnienia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi, o których mowa w § 1, biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W rozpatrywanej sprawie [...] uczestniczący w postępowaniu na prawach strony, pismem z dnia 27 marca 2017 r. zażądał uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. RDOŚ odmówił żądanego uzupełnienia decyzji. Dopiero w dniu odebrania przez stronę tego postanowienia zaczął bieg termin do złożenia odwołania. Skoro odwołanie wniesiono w terminie poprzedzającym wydanie postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji, to jego wniesienie należy uznać za przedwczesne. Stanowisko takie zgodne jest z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/16, w którym stwierdzono: "Oznacza to, że dopiero po doręczeniu postanowienia rozstrzygającego o kwestii uzupełnienia decyzji termin do wniesienia skargi zaczyna biec dla wszystkich stron postępowania niezależnie która ze stron złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji. Skoro skarga na decyzję z [...] września 2015 r. została wniesiona przed dniem doręczenia (w trybie art. 49 k.p.a.) postanowienia z [...] listopada 2015 r., to oznacza, że wniesiona została przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia. W ocenie Sądu skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są skargami przedwczesnymi - i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie oznacza to, że [...] nie mogło wnieść drugiej skargi - już po doręczeniu postanowienia z [...] listopada 2015 r.". Natomiast w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt: II OSK 2250/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł: "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym. Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W przypadku gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu". Powyższe oznacza, że aby odwołanie zostało wniesione skutecznie czynności tej nie można dokonać przed dniem doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1b Kpa. Jeśli już do tego doszło, odwołanie należało wnieść ponownie po dniu otrzymania wymienionego powyżej postanowienia. Natomiast w tym stanie rzeczy z jakim mamy do czynienia w sprawie uznać należy, że zostało ono wniesione przedwcześnie, co skutkuje orzeczeniem o niedopuszczalności jego wniesienia. IV. Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie RDOŚ z dnia [...] maja 2017 r., podnosząc przeciwko niemu szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. V. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art.134 k.p.a., zastosowanym przez organ odwoławczy w sytuacji, w której przesłanki do jego zastosowania w rzeczywistości nie wystąpiły. Naruszenie to istotnie wpłynęło na wynik sprawy, stąd zaskarżone orzeczenie należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia GDOŚ z dnia [...] maja 2017 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art.134 k.p.a., obligujący organ odwoławczy (w razie zajścia ku temu stosownych przesłanek, wprawdzie nie wymienionych w tym przepisie wprost, niemniej dających się zrekonstruować w kontekście innych przepisów k.p.a.) do stwierdzenia w drodze ostatecznego postanowienia: 1) niedopuszczalności odwołania albo 2) uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy przyjął w niniejszej sprawie, iż odwołanie Skarżącej od decyzji RDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r., wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art.129 § 2 k.p.a., liczonego od daty doręczenia tej decyzji Skarżącej, okazało się przedwczesne w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art.111 § 2 k.p.a. Z tego tytułu organ uznał w/w odwołanie za niedopuszczalne. Oceny tej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, uznając iż przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez Skarżącą prawidłowo, powodując po stronie organu odwoławczego obowiązek jego merytorycznego rozpatrzenia. 2. Jak zgodnie podkreśla się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie prawniczym, organ odwoławczy wydaje przewidziane w art.134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Odwołanie może być zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią (osoba fizyczna pełniąca funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej wnosi odwołanie we własnym imieniu, mimo że decyzja została skierowana do tej jednostki organizacyjnej, a nie do osoby fizycznej nią kierującej – por. wyrok NSA z 14 września 1995 r., SA/Wr 2618/94, LEX nr 26946) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Bezspornie w orzecznictwie sądowym przyjęto także, iż niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania wniesionego przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności. Odwołanie takie jest bowiem przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, Lex nr 523914). W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/10, publ. LEX nr 991597). 3. Przepis art.111 k.p.a. reguluje m.in. instytucję uzupełnienia decyzji administracyjnej, stanowiąc m.in., co następuje: (§1) Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach; (§ 1b) Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia; (§ 2) W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. 4. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: (i) W sposób bezsporny Skarżąca wniosła przedmiotowe odwołanie w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji organu I instancji (otrzymawszy decyzję RDOŚ w dniu 3 marca 2017 r., Skarżąca wniosła zatem odwołanie w dniu [...] marca 2017 r.); (ii) Wprawdzie przepis art.111 § 2 k.p.a. modyfikuje zasady wnoszenia odwołania od decyzji administracyjnej organu I instancji w sytuacji, w której po wydaniu tej decyzji zażądano jej uzupełnienia, stanowiąc iż w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b (tj. postanowienia rozstrzygającego wniosek o uzupełnienie), termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia, niemniej powyższe nie może wywoływać żadnych ujemnych skutków procesowych wobec takiej strony postępowania, która: (-) wniosła odwołanie w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., (-) nie zażądała równolegle uzupełnienia decyzji kwestionowanej odwołaniem, (-) wniesienie przez nią odwołania nastąpiło przed wniesieniem przez inną stronę wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji (w rozpatrywanej sprawie odwołanie Skarżącej, nadane drogą pocztową w dniu 17 marca 2017 r., wpłynęło do organu w dniu 20 marca 2017 r., podczas gdy wniosek [...] o uzupełnienie decyzji, nadany drogą pocztową w dniu 27 marca 2017 r., wpłynął do organu w dniu 29 marca 2017 r.), (-) postępowanie w przedmiocie uzupełnienia decyzji zakończyło się orzeczeniem odmownym (treść decyzji nie uległa zatem żadnym zmianom). Wywodzenie w tej sytuacji, iż tak wniesione odwołanie jest - pomimo zachowania terminu z art. 129 § 2 k.p.a. i pomimo niedokonania w postępowaniu o uzupełnienie decyzji organu I instancji jakichkolwiek zmian w tej decyzji (które mogłyby ewentualnie dezaktualizować treść wniesionego odwołania) - przedwczesne, a tym niedopuszczalne, a dopuszczalnym mogłoby być wyłącznie odwołanie ponowione przez stronę tym razem w terminie, o którym mowa w art. art.111 § 2 k.p.a., nie znajduje racjonalnych podstaw. W świetle w/w okoliczności przyjąć zatem należy, że podmiotem, dla którego dniem otwarcia terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. był wskazany w art.111 § 2 k.p.a. dzień doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, była wyłącznie strona wnioskująca o to uzupełnienie, tj. [...] , nie zaś Skarżąca, dla której termin ten wyznaczał art.129 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela zatem stanowiska sformułowanego w przywołanym przez organ wyroku NSA, które mogłoby sugerować automatyzm w stosowaniu normy z art.111 § 2 k.p.a. wobec wszystkich bez wyjątku stron postępowania administracyjnego (abstrahując przy tym od faktu, iż orzeczenie to nie zapadło na gruncie art.134 k.p.a., a na gruncie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) 5. Tym samym wbrew ocenie organu odwoławczego odwołanie Skarżącej nie nosi znamion przedwczesnej czynności procesowej, co oznacza, iż jako skutecznie wniesione, winno zostać rozpatrzone co do istoty. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ rozpatrzy odwołanie Skarżącej co do istoty. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.200 p.p.s.a.