III OSK 4578/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 827/20 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub inwestor) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 23 października 2019 r. [...] (dalej: wnioskodawczynie) złożyły do Burmistrza [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] z [...] listopada 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]". Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z [...] maja 2020 r. Burmistrz [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] listopada 2018 r. Wnioskodawczynie złożyły odwołanie od decyzji z [...] maja 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Istotna jest przy tym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych oraz w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie przedsięwzięć, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób przedsięwzięcie (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją techniczną dotyczącą ,,Kwalifikacji przedsięwzięcia", opracowaną na zlecenie spółki, równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2690 W, a nie więcej niż 7425 W i nie obejmuje oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m i 200 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania, przy założeniu, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, każda antena rozpatrywana jest osobno. W ocenie organu odwoławczego, założenie to nie jest prawidłowe. Spółka zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o mocy od 2690 W do 7425 W w azymutach 30°, 150° i 270°. Równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Nie oznacza to jednak, że określając poziom pola elektromagnetycznego na kierunku działania anteny nie należy uwzględniać działania urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne. Dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności - przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz - wynosi 0,1 W/m2 gęstości mocy. Obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające powyższy wskaźnik należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Wniosek spółki o wydanie decyzji środowiskowej pomija badanie poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych. Organ I instancji nie mógł więc ocenić, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta wymaga dodatkowych ustaleń. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, ponieważ oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 przedłożona przez spółkę, z której wynika, że działki wnioskodawczyń znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że materiał dowodowy tej sprawy powinien dawać odpowiedź na pytanie, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pozwoli to ustalić charakter przedsięwzięcia i w konsekwencji prawidłowo wyznaczyć obszar oddziaływania, a przez to katalog stron postępowania. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy wnioskodawczyniom przysługuje w tej sprawie indywidualny interes prawny. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla prawidłowej oceny czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest prawidłowe określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń tworzących stację bazową, jak i przedsięwzięcia rozumianego jako całość. Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które powinny zostać podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie sprzeciwu na skutek następujących uchybień. Po pierwsze, braku uwzględnienia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. w związku z art. 105 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało to na nakazaniu organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania, pomimo braku podstaw do uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania, wobec bezprzedmiotowości postępowania środowiskowego w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia. Po drugie, niezastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo, że w związku z wykazaniem przez organ I instancji, że stacja bazowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji środowiskowej, wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania przez organ I instancji było w pełni zasadne. Po trzecie, braku dostrzeżenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności pominięciu, że w toku postępowania organ I instancji wzywał wnioskodawczynie do wykazania interesu prawnego i czego wnioskodawczynie nie wykazały. Po czwarte, braku dostrzeżenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie spółki, naruszenia to polegało na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i stwierdził, że decyzja o umorzeniu była w pełni zasadna. Po piąte, braku dostrzeżenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Polegało to na braku działania przez organ odwoławczy w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz braku prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niezastosowanie art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 – dalej: ustawa środowiskowa), jak i § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. W ocenie spółki, przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko. Po drugie, § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej: p.o.ś.) przez błędną wykładnię i w rezultacie uznania za celowe dalsze prowadzenia postępowania. Po trzecie, zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Po drugie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po trzecie, uzasadnienie zarzutów kasacyjnych w tej sprawie ogranicza się wyłącznie do ich przedstawiania w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W części skargi kasacyjnej zatytułowanej "Uzasadnienie" spółka podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi złożonej do Sądu I instancji oraz podkreśliła, że zrealizowała już przedmiotowe przedsięwzięcie na podstawie wiążącej dla innych organów decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2018 r. Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rekonstruowania uzasadnienia zarzutów kasacyjnych na podstawie innych złożonych w danej sprawie pism procesowych. Ponadto bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było zrealizowanie przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie ostatecznych decyzji innych, właściwych organów, ponieważ tego rodzaju stan faktyczny i prawny nie wyklucza rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zwróciła również uwagę na znaczenie zrealizowanej już stacji bazowej, co wynika z art. 11e ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). Cytowany przepis ustawy COVID-19 dzieli się cztery jednostki redakcyjne (ustępy), a spółka nie wskazała konkretnej jednostki, której naruszenia dopuściłby się Sąd I instancji. Ponadto żadna z norm prawnych zawartych w art. 11e ustawy COVID-19 nie sprzeciwia się wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci komórkowej. Dodatkowo, na obecnym etapie postępowania kontroli legalności podlegała jedynie decyzja kasacyjna, a więc rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które nie przesądza o zgodności z prawem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Po czwarte, zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zostały błędnie sformułowane, ponieważ zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zostały nieprawidłowo powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie toczącej się na podstawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno uwzględnienie sprzeciwu, jak i jego oddalenie zostało uregulowane w art. 151a p.p.s.a. (odpowiednio w art. 151a § 1 i § 2 tej ustawy). Po piąte, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] z [...] maja 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Na obecnym etapie postępowania kluczowe znaczenie w tej sprawie ma bowiem kwestia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru pozwoli ustalić, czy wnioskodawczynie dysponują interesem prawnym pozwalającym na udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2018 r., co z kolei pozwoli na ocenę przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko tego zagadnienia dotyczy toczące się obecnie postępowanie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lipca 2020 r. nie przesądza, że decyzja Burmistrza [...] z [...] listopada 2018 r. była niezgodna z prawem (w granicach wyznaczonych przesłankami wznowienia postępowania), ale stwierdza jedynie, że konieczna jest ponowna ocena obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i na tej podstawie ustalenie kręgu stron postępowania. Dopiero na skutek tych ustaleń będzie ewentualnie możliwe wydanie jednego z rozstrzygnięć z art. 151 § 1 k.p.a. Sąd I instancji natomiast prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wniosek spółki o wydanie decyzji środowiskowej pomija badanie poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych, a kwestia ta wymaga dodatkowych ustaleń. Ponadto emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, ponieważ oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd I instancji prawidłowo także podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 przedłożona przez spółkę, z której wynika, że działki wnioskodawczyń znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Tego rodzaju uchybienia uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 oraz § 2a k.p.a. w związku z art. 105 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Ponadto zarzuty te nie zostały w istocie szerzej uzasadnione, w szczególności przez wykazanie, jakie ewentualne naruszenie powołanych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a więc zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 71 ustawy środowiskowej (który dzieli się na dwa ustępy, a ustęp 2 na dwa punkty, natomiast spółka nie sprecyzowała zarzutu kasacyjnego w tym zakresie) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, jak i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał w ślad za organem odwoławczym błędnej kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy w tej sprawie na obecnym etapie postępowania przedmiotem sporu była wyłącznie kwestia interesu prawnego wnioskodawczyń. Natomiast przepisy art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 p.o.ś. w ogóle nie były w tej sprawie przedmiotem wykładni, jak i zastosowania, ponieważ są to przepisy nieobowiązujące i uchylone z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.