III OSK 417/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w J. – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/25 w sprawie ze sprzeciwu J. S.A. z siedzibą w J. – [...] na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 9 czerwca 2025 r., nr 45/2025/KUW w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1) prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/25 w ten sposób, że w miejsce słów "Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" wpisuje słowa "Prezesa Wód Polskich"; 2) oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił sprzeciw J. S.A. z siedzibą w J. – [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód Polskich) z 9 czerwca 2025 r., nr 45/2025/KUW w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazał Sąd I instancji, ww. decyzją Prezes Wód Polskich uchylił w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW, organ I instancji) z 29 kwietnia 2024 r., nr GL.RUZ.4210.162.2023.BS, stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, tj. wprowadzanie do wód rzeki [...] w km 38+100 istniejącym wylotem WF ścieków przemysłowych stanowiących wody zasolone z odwodnienia zakładu górniczego (wody z dopływu naturalnego, zużyte "wody technologiczne" i odcieki z lokowania odpadów) z Rejonu [...], udzielonego J. S.A. [...] (dalej: spółka lub skarżąca) decyzją Dyrektora RZGW z 1 czerwca 2020 r., nr GL.RUZ.4210.220.2019.AT/TS, a także przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.; dalej: Prawo wodne), pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Organ odwoławczy przytoczył art. 16 pkt 64 w związku z pkt 61 lit. e i art. 99 Prawa wodnego, z których wynika, że ścieki przemysłowe i wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych niezależnie od sumy stężeń chlorków i siarczanów, mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących – jeżeli sumaryczna zawartość stężeń chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1.000 mg/l. Organ II instancji podkreślił, iż sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów wprowadzanych do wód rzeki [...] znacznie przekracza wartość 1.000 mg/l, jednakże, zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. poz. 1311; dalej: rozporządzenie o substancjach szkodliwych dla środowiska wodnego), jeżeli nie można spełnić warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, a zastosowanie dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków oraz zmiana w procesie produkcji są niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione, można dopuścić wzrost sumarycznego stężenia chlorków i siarczanów do wartości większej niż 1.000 mg/l, poniżej miejsca wprowadzania ścieków lub wód, o których mowa w ust. 1, o ile nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. W opinii Prezesa Wód Polskich, wprowadzenie do wód rzeki [...] ścieków w ilości oraz o parametrach określonych w decyzji organu I instancji niesie za sobą poważne ryzyko dla środowiska oraz dla użytkowników wód, a na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku nie można ustalić, że wprowadzanie ścieków o wnioskowanych stężeniach nie spowoduje szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników, dlatego decyzja I instancji została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż nieprawidłowo wyznaczono zasięg odziaływania odprowadzanych wód o zwiększonym zasoleniu wskazanym w operacie wodnoprawnym. Spółka określiła ten zasięg jako tożsamy z odległością pełnego wymieszania, co zdaniem organu II instancji było nieuzasadnione. W ocenie Prezesa Wód Polskich, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, ponieważ do wniosku z 3 sierpnia 2023 r. nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zakład górniczy, który jest odwadniany poprzez odprowadzanie wód do rzeki [...] jest przedsięwzięciem sklasyfikowanym w § 2 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Nie zgadzając się ww. decyzją, spółka wniosła od niej sprzeciw, żądając jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że pozwolenie wodnoprawne będące przedmiotem sprawy zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu spółka podniosła, że organ I instancji w sposób wystarczający przenalizował możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w § 12 ust. 3 rozporządzenia o substancjach szkodliwych dla środowiska wodnego w oparciu o operat wodnoprawny dołączony do wniosku oraz "Studium ochrony wód rzeki [...], [...] i rzeki [...] w aspekcie minimalizacji wpływu odprowadzanych wód dołowych z kopalń K. S.A." – wyciąg z tomu A i B dla [...] "[...]". Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie dołączanie do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest wymagane, ponieważ dotyczy już istniejącej inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Wód Polskich wniósł o jego oddalenie. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji w całości podzielił ustalenia organu odwoławczego i ocenę prawną wyrażoną przez niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA, rację ma bowiem organ II instancji stwierdzając, iż Dyrektor RZGW naruszył przepisy postępowania zawarte w przepisach szczególnych poprzez niewystarczające wyjaśnienie sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, iż pomimo zbadania przez skarżącą stężenia chlorków i siarczanów oraz faktu, że ich stężenie w rzece jest wysokie przed wlotem ścieków do rzeki, to nie zwalnia to skarżącej z obowiązku wykazania, iż wzrost zawartości wspomnianych substancji nie spowoduje szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. Ponadto Sąd zauważył, iż odległość pełnego wymieszania ścieków z wodami odbiornika nie jest pojęciem tożsamym z zasięgiem oddziaływania i jest niezbędnym elementem operatu wodnoprawnego zgodnie z art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d Prawa wodnego. Zasięg odziaływania powinien być określony w toku postępowania organu I instancji. Sąd I instancji podzielił również pogląd wyrażony przez organ II instancji, że niniejszej sprawie przepis art. 407 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie wodnoprawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w związku z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.; dalej: decyzja środowiskowa). Zgodnie z § 2 pkt 27 lit. b powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest wydobywanie kopalin ze złoża metodą podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym niż 100.000 m3 na rok, a taką działalność prowadzi skarżąca. Konieczność dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia sprawia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem WSA przedstawienie tego dokumentu na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 71 ustawy środowiskowej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięcia objętego sprawą, w sytuacji gdy nie jest to przedsięwzięcie planowane, tylko istniejące; 2) art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięcia objętego sprawą, w sytuacji gdy nie obejmuje go żaden z punktów zawartego (w szczególności w pkt 6) katalogu; 3) art. 407 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wniosku o pozwolenie wodnoprawne objęte sprawą należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo, że na podstawie art. 71 i art. 72 ust. 1 (w szczególności w pkt 6) ustawy środowiskowej, nie była ona wymagana. Spółka zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 151a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu mimo braku przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy trybu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. oraz poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo istnienia naruszenia przez organ II instancji art. 138 k.p.a., w szczególności poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania przy równoczesnym zaistnieniu przesłanki, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy wszystkie elementy istotne dla sprawy zostały określone w toku postępowania organu I instancji; 2) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nieocenienie wszystkich przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej oraz poprzez błędną jego wykładnię, że całkowicie wyklucza on stosowanie art. 134 p.p.s.a.; 3) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 138, art. 136, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania legalności działania organu II instancji; 4) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 136 i art. 138 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli nad działaniem organu II instancji, w szczególności poprzez pominięcie, że organ odwoławczy mógłby sam dokonać dodatkowego postępowania w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jeżeli takowe uznał za konieczne. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (od momentu złożenia wniosku do momentu wydania decyzji) trwało prawie 9 miesięcy i ustaliło wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy, w tym zwłaszcza przedstawiono operat wodnoprawny i określono zasięg oddziaływania. Postępowanie odwoławcze zakończone wydaniem przez Prezesa Wód Polskich decyzji trwało kolejne 14 miesięcy. W ocenie spółki, Sąd I instancji oddalił zatem sprzeciw skarżącej mimo braku przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy trybu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ I instancji w swojej 9 miesięcznej procedurze sprawę rozeznał należycie, organ II instancji w istocie wszelkie zastrzeżenia sformułował w sposób ogólnikowy, nie wynika z nich aby organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a w każdym razie te uchybienia nie były na tyle istotne i rozległe aby nie móc ich "naprawić" w zasadniczym trybie kontroli drugoinstancyjnej. W uzasadnieniu do decyzji Prezesa Wód Polskich nie wskazano żadnych konkretnych argumentów potwierdzających, że Dyrektor RZGW nieprawidłowo prowadził postępowanie zakończone wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie Sąd nie wskazuje tu na wyraźne naruszenia przez organ I instancji, a ewentualne wskazane zdawkowo braki w tym postępowaniu są chybione. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć planowanych, a w omawianej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem istniejącym. Rozważania te mają o tyle istotne znaczenie, że kwestia decyzji środowiskowej była właściwie jedyną konkretną kwestią na jaką zwrócił uwagę organ II instancji i Sąd. Pozostałe naruszenia były wskazane zdawkowo i były chybione. Natomiast jak skarżąca wykazała, nie było również obowiązku przedkładania decyzji środowiskowej. Tak też słusznie przyjął organ I instancji. Zdaniem spółki, zarzut naruszenia przepisów przez organ I instancji w zakresie decyzji środowiskowej jest zatem również chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.). Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, ocena Sądu I instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 41/26 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni prawa materialnego oraz nie rozpoznaje zarzutów jego naruszenia, gdyż pozostaje związany zakresem kontroli właściwym dla sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, chyba że wykładnia tych przepisów ma wpływ na zakres postępowania dowodowego, a więc gdy jest ona niezbędna do oceny, czy organ administracji publicznej prawidłowo określił granice postępowania wyjaśniającego oraz zasadnie uznał konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, postępowanie przed organem I instancji zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez niewypełnienie obowiązku dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej, zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem norm prawa procesowego w szczególności zasad wynikających z k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. Uchybienia te pozostawały w ścisłym związku z regulacjami prawa materialnego, w tym art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.; dalej: Prawo wodne) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. poz. 1311; dalej: rozporządzenie o substancjach szkodliwych dla środowiska wodnego). W szczególności organ I instancji nie zweryfikował w sposób należyty, czy w realiach sprawy spełnione są przesłanki określone w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. czy dopuszczenie wzrostu sumarycznego stężenia chlorków i siarczanów powyżej 1.000 mg/l nie spowoduje szkód w środowisku wodnym oraz nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie oznaczał, że organ nie dysponował kompletnym materiałem umożliwiającym ocenę dopuszczalności planowanego korzystania z wód w świetle art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia, organ I instancji nie ustalił w sposób wymagany przepisami art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d Prawa wodnego zasięgu oddziaływania planowanego wprowadzania ścieków, ograniczając się do ustaleń dotyczących odległości pełnego wymieszania ścieków z wodami odbiornika, które nie są pojęciami tożsamymi. Dodatkowo, naruszenie przepisów postępowania polegało na procedowaniu wniosku pomimo braku wymaganego załącznika w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której obowiązek dołączenia wynika z art. 407 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.; dalej: decyzja środowiskowa). Uchybienie to miało charakter istotny, gdyż - jak wskazał Sąd - dokument ten wpływa na zakres postępowania wyjaśniającego, a jego uzupełnienie dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji powyższych uchybień zasadnie przyjęto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przedstawione rozważania przesądzają o niezasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a., art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 138, art. 136, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 136 i art. 138 k.p.a. W realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej norm prawa procesowego. Rozstrzygając wyłącznie o legalności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd I instancji w żadnym wypadku nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uznając trafność zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zaskarżonym wyroku słusznie zastosowano przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalając wniesiony sprzeciw. Sąd pierwszej instancji wykazał nadto dlaczego postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy we własnym zakresie. Powyższego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła. Jedynie na marginesie wskazać należy, że przepis art. 136 k.p.a., art. 138 k.p.a., a także przepis art. 77 k.p.a. składają się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, których treść normatywna jest zróżnicowana. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, lecz składa się z paragrafów, ustępów, punktów lub innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretną jednostkę redakcyjną przepisu naruszoną przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu lub innej właściwej jednostki redakcyjnej. Zarzut kasacyjny niespełniający tego wymogu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do domniemywania intencji strony ani do samodzielnego uzupełniania bądź konkretyzowania zarzutów kasacyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przed organem odwoławczym powinno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności powinny być - przynajmniej w ich zasadniczej części - ocenione przez organy obu instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1157/20). Z uwagi na to, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do zakwestionowania zakresu postępowania wyjaśniającego, w szczególności w odniesieniu do obowiązku dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, podlegają one rozpoznaniu jedynie w ograniczonym zakresie. Jak już bowiem wskazano, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co do zasady nie dokonuje bezpośredniej wykładni prawa materialnego ani nie rozpoznaje zarzutów jego naruszenia, pozostając związanym zakresem kontroli właściwym dla tego środka zaskarżenia. Wyjątek zachodzi jednak wówczas, gdy wykładnia przepisów prawa materialnego ma wpływ na zakres postępowania dowodowego, a więc jest niezbędna do oceny, czy organ administracji publicznej prawidłowo określił granice postępowania wyjaśniającego oraz zasadnie przyjął konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W takim zakresie zarzuty te podlegają zatem merytorycznej ocenie. Zarzuty te w istocie zmierzają do wykazania, że obowiązek uzyskania i dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy przedsięwzięcia objętego sprawą, gdyż ma ono charakter istniejący, a nie planowany, wobec czego przepisy prawa materialnego zostały przez organy błędnie zastosowane, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego określenia zakresu postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na wzajemne powiązanie tych zarzutów, zasadnym będzie ich łączne rozpoznanie. Legalna definicja przedsięwzięcia została zawarta w art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, który stanowi, że jako przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Zgodnie z postanowieniami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L. 2012.26.1; dalej: Dyrektywa) przedsięwzięcie oznacza: wykonanie prac budowalnych lub innych instalacji lub systemów; inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów naturalnych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia zarówno z przedsięwzięciem istniejącym, jak i z planowanym w zakresie dalszego prowadzenia działalności wodnoprawnej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że dla przedsięwzięcia istniejącego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem obowiązek ten nie powinien wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego. Należy jednak podkreślić, że w świetle przepisów ustawy środowiskowej, Dyrektywy oraz doktryny ochrony środowiska, fakt istnienia przedsięwzięcia od wielu lat nie wyklucza jego kwalifikacji jako przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko. Co więcej, zgodnie z § 2 pkt 27 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest wydobywanie kopalin ze złoża metodą podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym niż 100.000 m³ na rok, a taką działalność prowadzi skarżąca. W związku z tym, dla prawidłowej realizacji obowiązków w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ I instancji obowiązany był uwzględnić konieczność dołączenia do wniosku o pozwolenie wodnoprawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w związku z art. 71 ustawy środowiskowej oraz art. 407 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Pominięcie tego obowiązku skutkowało niepełnym wyjaśnieniem sprawy i uniemożliwiło organowi rzetelną ocenę zgodności przedsięwzięcia z przepisami ochrony środowiska oraz wymogami prawa wodnego. W konsekwencji argumentacja skarżącej, że decyzja środowiskowa nie była wymagana nie jest prawidłowa. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał sprzeciw skarżącej kasacyjnie za niezasadny. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu oczywistej omyłki w nazwie organu (art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 241 ust. 1 ustawy Prawo wodne), Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.