III OSK 353/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Nowego Sącza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/22 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 2 stycznia 2022 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 2 stycznia 2022 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Prezydenta Miasta Nowego Sącza do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt I), stwierdził, że Prezydent Miasta Nowego Sącza dopuścił się bezczynności (pkt II), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził od Prezydenta Miasta Nowego Sącza na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnioskiem z 2 stycznia 2022 r. zwrócił się do organu o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu. W związku z wnioskiem organ przekazał wniosek do wykonania Miejskiemu Zarządowi Dróg w Nowym Sączu. W ocenie Sądu skuteczne złożenie wniosku powoduje, iż organ zobowiązany był ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." W dalszej kolejności organ winien był udostępnić żądaną informację, wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku żądanej informacji przepisy u.d.i.p. nie znajdą zastosowania. Mając powyższe na uwadze, skoro organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja miała charakter informacji publicznej, to w ocenie Sądu I instancji nie udzielając odpowiedzi na wniosek organ pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w pkt I, II i IV sentencji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie, tj. "art. 13 pkt 1 w zw. z art. 14 pkt 1 i 2 u.d.i.p." przez uznanie przez WSA, że na dzień wydania wyroku skarżący nie wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji publicznej, wobec czego popadł w bezczynność w załatwianiu sprawy, tj. uznał iż skarżący w terminie nie udostępnił na wniosek J. M. informacji dotyczącej projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu, podczas gdy organ - będąc związany zakresem wniosku - udzielił stronie jasnych i rzetelnych informacji w ustawowo przepisanym terminie tj. 14 dni od wniesienia wniosku przez stronę. Ponadto organ zarzucił błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, a skutkiem tego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a - polegające na uznaniu, iż organ jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, tj. projektu i zobowiązanie skarżącego w pkt I sentencji do wydania aktu (projektu), którego skarżący nie ma (na co skarżący wskazywał w trakcie postępowania), i który nigdy nie został sporządzony, wobec czego WSA winien umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że poinformował skarżącego, iż nie posiada elektronicznej wersji żądanego projektu. Wnioskowany projekt organizacji ruchu nigdy nie został bowiem sporządzony. Organ nie przekroczył tym samym terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek. W piśmie z 7 marca 2024 r. J. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście niezasadnej. Powołał się na wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2824/22, w którym uwzględniono jego skargę kasacyjną w podobnej sprawie, w której Sąd I instancji oddalił jego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu działającego w imieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 13 stycznia 2022 r. i 1 lutego 2022 r., stanowiły załatwienie sprawy zgodnie z wymogami u.d.i.p. Zdaniem Sądu Pierwszej instancji nie stanowiły załatwienia sprawy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, przez wykazanie, że w tych pismach poinformowano wnioskodawcę, że organ nie posiada żądanego projektu organizacji ruchu, ponieważ nigdy nie został sporządzony. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że wnioskiem z 2 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Nowego Sącza "o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu". W odpowiedzi na ten wniosek pismem z 13 stycznia 2022 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu działający w imieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza poinformował wnioskodawcę, "że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu". W odpowiedzi na to pismo 18 stycznia 2022 r. wnioskodawca skierował do MZD w Nowym Sączu korespondencję z informacją, iż pismo z 17 stycznia 2022 r. nie stanowi załatwienia wniosku z 2 stycznia 2022 r., gdyż nie wynika z niego, "czy organ ten nie posiada wnioskowanej informacji w ogóle czy tylko w wersji elektronicznej". I podał, że jedynie całkowity brak wnioskowanej informacji zwalniałby Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z obowiązku udostępnienia informacji w formie i w sposób wskazany we wniosku. 29 stycznia 2022 r. J. M. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza. Natomiast Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu pismem z 1 lutego 2022 r. poinformował wnioskodawcę, "że informacja nie może zostać przekazana, gdyż na chwilę obecną Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu nie posiada takich dokumentów". Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje to, iż informacja, której domagał się skarżący, ma charakter informacji publicznej, a Prezydent Miasta Nowego Sącza jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Organ nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że wniosek z 2 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej jest precyzyjny. Wynika z niego, że wnioskodawca domagał się udostępnienia elektronicznej wersji dokumentu, co należy rozumieć jako wniosek o nadesłanie projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu - możliwymi środkami komunikacji elektronicznej (np. skanu papierowej wersji dokumentu). Ocena ustalonych w ten sposób okoliczności prowadzi do wniosku, że odpowiedzi organu na wniosek były nierzetelne i niejasne. Co prawda Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w piśmie z 13 stycznia 2022 r. podał, "że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu". Jednak odpowiedź ta budzi wątpliwości, czy organ nie posiada tylko wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu, ale posiada na przykład wersję papierową, czy nie posiada w ogóle takiego projektu. Te wątpliwości zgłosił do organu skarżący w piśmie z 18 stycznia 2022 r. Obowiązkiem organu było wówczas rozwianie tej niejasności. Organ podjął próbę wyjaśnienia tej niejasności już po wniesieniu skargi na jego bezczynność. Przy czym, co prawda w piśmie z 2 lutego 2022 r. podał, że "na chwilę obecną Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu nie posiada takich dokumentów", jednak nie podał dlaczego nie posiada projektu organizacji ruchu ulicy Grunwaldzkiej. Bowiem jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji, trudno przyjąć, że jednostka budżetowa Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu, realizująca zadania Prezydenta Miasta Nowego Sącza w zakresie zarządzania drogami publicznymi, nie dysponuje dokumentem organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej do uwolnienia się od zarzutu bezczynności, nie tylko należy poinformować wnioskodawcę, że nie posiada się żądanej informacji publicznej, ale należy również poinformować wnioskodawcę dlaczego nie posiada tej informacji, szczególnie jeżeli doświadczenie życiowe lub przepisy prawa wskazują, że taką informację powinien posiadać. Dlaczego organ nie posiada żądanej informacji, organ nie wyjaśnił również w odpowiedzi na skargę. Te okoliczności powodują, że słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień wydania zaskarżonego wyroku organ nie wykazał przekonywująco, że w ogóle nie posiada żądanego projektu organizacji ruchu dla ul. Grunwaldzkiej w Nowym Sączu. Zatem na dzień wydania wyroku wniosek skarżącego z 2 stycznia 2022 r. nadal pozostawał niezałatwiony. Ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, nie można podważać twierdzeniami zawartymi już w skardze kasacyjnej, że organ nie ma żądanego projektu organizacji ruchu, ponieważ nigdy nie został sporządzony. Taką okoliczność należało wskazać w odpowiedzi na wniosek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, lub nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przy czym brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych informacji uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności w sprawie. Wymagana precyzyjność odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej, który będzie spełniony tylko wtedy gdy wnioskodawca otrzyma informację prawdziwą i niebudzącą wątpliwości. Brak precyzyjności tej odpowiedzi może świadczyć o uchylaniu się od obowiązku udostępnienia informacji niekorzystnej dla organu i próbie zapewnienia sobie środków obrony przed zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skoro, jak już wyżej wykazano, organ nie załatwił wniosku w formie wymaganej ustawą o dostępie do informacji publicznej ani do dnia wniesienia skargi ani do dnia wydania zaskarżonego wyroku (ponieważ odpowiedź na wniosek była niepełna i niejasna), to nie można uznać aby dotrzymał terminu załatwienia wniosku przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zatem stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie narusza tego przepisu. Sąd słusznie wskazał też na regulację z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Bowiem w sytuacji gdyby organ zrozumiał wniosek skarżącego z 2 stycznia 2022 r. jako wniosek o udostępnienie edytowalnej wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu, której organ nie posiadał, to organ winien był, na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Z tej regulacji umożliwiającej uwolnienie się od zarzutu bezczynności, organ również nie skorzystał. Zatem i zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. okazał się chybiony. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2). Z przedstawionych wyżej ustaleń Sądu I instancji, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej wynika, że organ nie załatwił wniosku w terminie i formie wymaganej przepisami u.d.i.p. Zatem, Sąd I instancji nie naruszając art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 2 stycznia 2022 r. i zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności. W tych okolicznościach oczywistym jest, że postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie stało się bezprzedmiotowe. Brak było zatem przesłanek do jego umorzenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Twierdzenia organu zawarte w skardze kasacyjnej, że nie posiada żądanej informacji, ponieważ projekt organizacji ruchu nigdy nie został sporządzony, jako spóźnione, pozostają irrelewantne dla oceny zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Okoliczności te należy ewentualnie wskazać wykonując zaskarżony wyrok. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.