III OSK 2838/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 424/23 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 31 marca 2023 r., znak Ol/OP.0143.6.2023.KG w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 424/23, oddalił skargę W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 31 marca 2023 r., znak OI/OP.0143.6.2023.KG w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W.S. wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii zanonimizowanych dokumentów zawierających odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie udzielone na skargi osadzonych dotyczące działalności Aresztu Śledczego [...], rozpatrzone w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w sposób zasadny lub częściowo zasadny przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] decyzją z dnia 9 marca 2023 r, znak: D/K-P.0143.2.2023.ES, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że jest ona informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w konieczności uzyskania żądanej informacji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 31 marca 2023 r., znak: Ol/IP.0143.6.2023.KG, utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 marca 2023 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że udostępnienie żądanej informacji wymaga przeanalizowania licznego zbioru dokumentów i wytworzenia nowej informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a jej zakres wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, co utrudniłoby organowi realizację bieżących zadań służbowych. Udostępnienie żądanej informacji wymaga jej utworzenia na podstawie analizy kilkuset dokumentów około czterystu postępowań skargowych znajdujących się w czternastu teczkach archiwalnych, następnie wyodrębnienia żądanych informacji, przeanalizowania wyodrębnionych akt w celu wyselekcjonowania treści dotyczących wnioskowanej informacji oraz dokonania operacji anonimizacji. W związku z powyższym utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wymagane jest zatem przeprowadzenie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, w wyniku czego tworzona jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Organ podkreślił, że pomimo wezwania wnioskodawca nie wykazał, że żądana informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji organy przedwcześnie uznały, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jednak zaistniała inna podstawa do odmowy udostępnienia tej informacji, a mianowicie nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. WSA w Lublinie wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej stanowi przykład publicznego prawa podmiotowego wynikającego z art. 61 Konstytucji RP, który ma na celu zagwarantowanie obywatelom możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy publicznej. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania tych organów, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel powinien więc przyświecać stronie wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W konsekwencji powyższego w każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej należy oceniać nie tylko w kontekście jego uprawnienia do uzyskania informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić wartości systemu prawa, na które składa się również niezakłócone i sprawne funkcjonowanie organów władzy publicznej. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie organu. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego jest definiowane jako próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16). W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowym konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (zob. m. in. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 542-549; A. Piskorz – Ryń, Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi de lege lata i de lege ferenda, Kontrola Państwowa 2008, nr 6, s. 35-48; A. Piskorz-Ryń, Jawność i ograniczenia jawności publicznych zasobów informacyjnych, /w:/, Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie, G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), t. V, Warszawa 2015, Legalis oraz powołana tam bibliografia, wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15, z 21 lutego 2023 r., III OSK 7224/21; wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., II SAB/Kr 481/19). Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma zatem miejsce wówczas, gdy podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, /w:/ Antywartości w prawie administracyjnym, Kraków 2015, pkt V). Wprawdzie zatem, jak wyżej podniesiono, osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może wynikać z takich okoliczności, jak seryjność i podobieństwo skarg, czy model działania skarżącego. Działanie skarżącego na gruncie niniejszej sprawy jest typowym przykładem nadużycia prawa do informacji publicznej. Przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji Sąd wziął pod uwagę m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez skarżącego oraz jego postawę mogącą wskazywać na korzystanie z prawa do informacji publicznej w celach innych niż zakładane przez ustawodawcę, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na pracę organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 19 stycznia 2023 r. zażądał udostępnienia informacji w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego [...], uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. Z ustaleń Sądu wynika, że w okresie dwóch lat (tj. od końca grudnia 2020 r. do stycznia 2023 r.) nie były to jedyne wnioski skarżącego dotyczące udostępnienia informacji w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego [...], uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie. Skarżący wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. wystąpił do organu I instancji o udostępnienie analogicznej informacji za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. (II SA/Lu 332/21), zaś wnioskiem z 5 lutego 2021 r. - za okres od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r. Analogiczną technikę stosuje skarżący również w stosunku do innych jednostek penitencjarnych, "sztucznie" rozdzielając wnioski poprzez żądanie takich samych informacji z różnych okresów. Sposób postępowania skarżącego, w tym charakter tych wniosków, wskazuje, że w istocie wnioskodawca podjął działania polegające na tzw. "taktyki salami" (ang. salami slicing), mające na celu rozdrobnienie, zmniejszenie zakresowo jednostkowych żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i niekwalifikowania jako informacji przetworzonej. Działanie takie nie może być akceptowane. W ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej nie można pominąć faktu, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej. Takie postępowanie skarżącego stanowi próbę uniknięcia poddania się ocenie, czy wnosząc w istocie o informacje przetworzone, legitymuje się szczególnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceniając zachowanie skarżącego jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, Sąd wziął pod uwagę m. in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę. Sądowi z urzędu jest wiadome, że w roku 2020 r. skarżący wniósł około 300 skarg dotyczących jednostek penitencjarnych, w których odbywał karę. Od kwietnia 2020 r. tylko do trzech jednostek penitencjarnych okręgu lubelskiego, w których przebywał oraz do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Lublinie złożył 76 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do Aresztu Śledczego [...] – 22, do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Lublinie – 24, do Zakładu Karnego [...] – 17 oraz do Zakładu Karnego [...] – 14. Liczne wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kieruje również do innych jednostek penitencjarnych, w których przebywał (pismo nr OI/OP.024.473,474.2023.MRAC z Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej nadesłane do Wydziału Informacji Sądowej tutejszego Sądu w dniu 21 lipca 2023 r., załączone do spraw: II SA/Lu 473/23 oraz II SA/Lu 474/23). W piśmie tym wskazano ponadto, że celem uniknięcia zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej skarżący "sztucznie" rozdziela wnioski obejmujące dane z krótszego okresu. Uzyskawszy odmowę udostępnienia informacji obejmującej lata 2008-2020 z uwagi na stwierdzenie konieczności jej przetworzenia, skarżący niezwłocznie złożył kolejne wnioski obejmujące żądaną informację za krótsze okresy (zob. sprawy o sygn. akt: II SA/Lu 333/21, II SA/Lu 485/21). Skala wykorzystywania instytucji dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, który składa liczne, rozbudowane i zawiłe wnioski o udzielenie informacji publicznej oraz sztucznie dzieli wnioski w celu uniknięcia zakwalifikowania ich jako żądania udostępnienia informacji przetworzonej uzasadnia przekonanie, że wnioski skarżącego stanowiły przejaw nadużywania prawa do informacji. Aktywność skarżącego oceniana z perspektywy ostatnich trzech lat, biorąc pod uwagę ilość złożonych przez niego wniosków, ich złożoność, powtarzalność i dzielenie żądań jednoznacznie wskazuje na cel, jakim jest zakłócenie funkcjonowania jednostek penitencjarnych. Wskazuje na to nie tylko liczba i tematyka wniosków, ale i metoda działania wnioskodawcy. Dodatkowo WSA w Lublinie podniósł, że jest mu wiadomym z urzędu, że w sprawach, w których organ służby więziennej udzielił informacji analogicznej, jak żądana na gruncie niniejszej sprawy, skarżący sporządzał kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie mu tych samych dokumentów, co poprzednio, ale "stosownie zanonimizowanych", twierdząc, że przesłane mu uprzednio dokumenty zanonimizowano nieprawidłowo, tj. zbyt obszernie. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Dodatkowo ilość złożonych przez skarżącego skarg (około 300) na organy jednostek penitencjarnych, w których przebywał, w zestawieniu z treścią i ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności tych jednostek, w tym z treścią wniosku złożonego na gruncie niniejszej sprawy, prowadzi do wniosku, że skarżący w istocie składa wnioski w swoim własnym, indywidualnym interesie. Stanowi to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z wyżej wskazanymi celami, jakimi mają służyć. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także poprzedzających go decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 31 marca 2023 r., oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 9 marca 2023 r. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że organy przedwcześnie uznały, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a więc niewykazanie istnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie mogło stanowić podstawy odmowy udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej; 2. art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że wniosek skarżącego z 16 stycznia 2023 r. stanowi nadużycie przez niego prawa do informacji publicznej; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.08.2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647) oraz, w konsekwencji, oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy ustalenie które skargi okazały się zasadne lub częściowo zasadne; 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848 ze zm.) w konsekwencji, oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy ustalenie które skargi okazały się zasadne lub częściowo zasadne; 5. art. 151 w zw. z art. 133 P.p.s.a., poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że skarżący nadużył prawa dostępu do informacji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy nie wynika to z akt postępowania administracyjnego i nie było w tym przedmiocie przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe; 6. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 134 § 2 P.p.s.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego, tj. oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd sam stwierdził, że uznanie żądanej przez skarżącego informacji za przetworzoną było przedwczesne, co już tylko z tej przyczyny powinno prowadzić do uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia. Rozpoznając wniesiona skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jest ona zasadna, albowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 133 i art. 134 § 2 P.p.s.a., w związku z przeprowadzeniem kontroli sądowej bez uwzględnienia standardów sądowej kontroli decyzji administracyjnych, polegające na zastępowaniu przez Sąd organu w rozstrzygnięciu końcowym sprawy oraz przyjęciu do orzekania przez Sąd stanu innego niż odtworzony przez organ. W zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wskazano, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja publicznej jest informacją przetworzoną. Wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że udostępnienie żądanej informacji "wymaga przeanalizowania licznego zbioru dokumentów i wytworzenia nowej informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a jej zakres wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, co utrudniłoby organowi realizację bieżących zadań służbowych. Udostępnienie żądanej informacji wymaga jej utworzenia na podstawie analizy kilkuset dokumentów około czterystu postępowań skargowych znajdujących się w czternastu teczkach archiwalnych, następnie wyodrębnienia żądanych informacji, przeanalizowania wyodrębnionych akt w celu wyselekcjonowania treści dotyczących wnioskowanej informacji oraz dokonania operacji anonimizacji. W związku z powyższym utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wymagane jest zatem przeprowadzenie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, w wyniku czego tworzona jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Niezbędne jest zatem stworzenie nowego zbioru już istniejących informacji. Szereg czynności, które należałoby podjąć w celu realizacji żądania wnioskodawcy, niewątpliwie wywołałoby katastrofalne skutki w organizacji bieżących zadań służbowych Dyrektora Aresztu Śledczego [...]". Ponadto organ podniósł, że "wnioskodawca pomimo wezwania nie wykazał w ogóle, że żądana informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego". Wyjaśnił, że "wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostepnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób miałoby się ono przełożyć na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Obowiązek wykazania tych przesłanek polega na wskazaniu okoliczność, na podstawie których podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji przetworzonej i sąd administracyjny będą mogły dokonać ich oceny pod kątem spełnienia wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (...) Wnioskodawca wykazał się zaniedbaniem i nie wykazał istotnie szczególnego interesu publicznego (...) . Mając na względzie, że skarżący nie wykazał występowania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który pozostaje elementem niezbędnym do udostepnienia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a organ nie stwierdził jego istnienia, a tym bardziej aby wnioskodawca dysponował realnymi możliwościami wykorzystania przygotowanej dokumentacji dla celów publicznych, oraz biorąc pod uwagę fakt, że w wielu sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (...) oddalał skargi W.S., należało orzec jak na wstępie" (vide strona 3-5 decyzji z dnia 31 marca 2023 r.). Tymczasem zdaniem Sądu I instancji, "(...) zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy zasadnie odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 16 stycznia 2023 r. (...). Wprawdzie w okolicznościach niniejszej sprawy, organy przedwcześnie uznały, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jednak zaistniała inna podstawa do odmowy udostepnienia tej informacji, a mianowicie nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej". Dalej Sąd I instancji podniósł, że "działanie skarżącego na gruncie niniejszej spawy jest typowym przykładem nadużycia prawa do informacji publicznej. (...) Sposób postępowania skarżącego, w tym charakter tych wniosków, wskazuje, że w istocie wnioskodawca podjął działania polegające na tzw. "taktyki salami" (ang. salami slicing), mające na celu rozdrobnienie, zmniejszenie zakresowo jednostkowych żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i niekwalifikowania jako informacji przetworzonej. Działanie takie nie może być akceptowane. (...) Takie postępowanie skarżącego stanowi próbę uniknięcia poddania się ocenie, czy wnosząc w istocie o informacje przetworzone, legitymuje się szczególnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceniając zachowanie skarżącego jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, Sąd wziął pod uwagę m. in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę. Sądowi z urzędu jest wiadome, że w roku 2020 r. skarżący wniósł około 300 skarg dotyczących jednostek penitencjarnych, w których odbywał karę. (...) Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Dodatkowo ilość złożonych przez skarżącego skarg (około 300) na organy jednostek penitencjarnych, w których przebywał, w zestawieniu z treścią i ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności tych jednostek, w tym z treścią wniosku złożonego na gruncie niniejszej sprawy, prowadzi do wniosku, że skarżący w istocie składa wnioski w swoim własnym, indywidualnym interesie. Stanowi to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z wyżej wskazanymi celami, jakimi mają służyć.". Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji na podstawie zebranego przez organ materiału dowodowego i dokonanej na jego podstawie oceny stanu faktycznego, lecz dokonał własnych ustaleń w tym zakresie i na ich podstawie sformułował własną ocenę. Ustalenia te są odmienne od tych, które za podstawę orzekania przyjęły organy orzekające w sprawie (żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną). Sąd I instancji stanął bowiem na stanowisku, że działania skarżącego są przejawem nadużycia prawa do informacji publicznej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1617/10, LEX nr 1121072). Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonywane są wyłącznie przez organy prowadzące postępowanie. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą. Sąd ten, sprawując wymiar sprawiedliwości, bada w takim wypadku czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadały prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06). Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Badanie stosowania prawa, a zatem także ustaleń faktycznych poprzedzających zastosowanie norm prawnych przez organ administracji, ma charakter pośredni bowiem sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania w prowadzonym przez organ postępowaniu. Obowiązkiem Sądu I instancji, jest dokonanie, w granicach określonych art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym Sąd I instancji dokonując w rozpoznawanej sprawie własnych ustaleń faktycznych, odmiennych od tych, na których oparły się organy, wyszedł poza standardy sądowej kontroli decyzji administracyjnych wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że strona formułując zarzuty pod adresem decyzji organu odwoławczego odnosiła się do dokonanych ustaleń faktycznych poczynionych przez obydwa organy, jak również przyjętej przez nich podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd I instancji, dokonując zmiany tych ustaleń faktycznych, które przyjął za podstawę faktyczną i prawną wyroku, nie dokonał oceny zaskarżonych decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji, rozpoznając sprawę naruszył art. 133 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem wyszedł poza granice orzekania. Uwzględnienie powyższych zarzutów naruszenia prawa procesowego nie pozwala na uznanie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb jej przejęcia do rozstrzygnięcia merytorycznego, co implikuje wniosek, że końcowa ocena pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego jest przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji jest zobowiązany rozpoznać sprawę z uwzględnieniem przepisów art. 133 i 134 § 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.