III OSK 726/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 56/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 4 grudnia 2020 r. nr A-0144-124/50 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 56/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Nowym Sączu (dalej: "organ") z 4 grudnia 2020 r., nr A-0144-124/50 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 28 września 2020 r., skarżący wniósł do Prezesa Sądu Rejonowego w Nowym Sączu (dalej: "organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych w roku 2017, zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. Pismem z 12 października 2020 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z 21 października 2020 r. wnioskodawca jedynie podtrzymał złożony wniosek. Na skutek powyższego organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Decyzją z 4 grudnia 2020 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji powołując się na ustalenia poczynione przez organ I instancji, zgodził się z wnioskiem przyjętym przez organy, że ze względu na konieczny poziom zaangażowania pracownika wyznaczonego do realizacji obowiązku będącego refleksem uprawnienia skarżącego do dostępu do informacji publicznej suma informacji prostych – zanonimizowanych kopii wyroków wraz z uzasadnieniami – stanowi informację przetworzoną. Oznacza to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r, poz. 2176 z poźn. zm., dalej: "u.d.i.p.") jej udzielenie jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co więcej, ustawodawca wymaga nie tylko tego, by za udzieleniem informacji przetworzonej przemawiał interes publiczny, lecz by był on dodatkowo szczególnie istotny. Ważenia wymagają w takiej sytuacji z jednej strony koszty pracy związane z przygotowaniem informacji specjalnie dla wnioskodawcy, a z drugiej strony korzyści, jakie społeczeństwo i instytucje publiczne odnieść mogą z udzielenia informacji przetworzonej. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że ciężar wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego spoczywa co do zasady na wnioskodawcy ze względu na zasadę koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Zatem wnioskodawca powinien wykazać we wniosku, że jego zamiary i realne możliwości uzasadniają przekonanie, że wykorzysta on udzieloną mu informację dla dobra ogółu w ten sposób, iż korzyści przeważą nad konsekwencjami zaabsorbowania osobowych, rzeczowych i czasowych środków organu, koniecznych do wytworzenia informacji. Skład orzekający podkreślił, że organ I instancji prawidłowo wezwał wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Treść wniosku nie pozwoliła na samodzielne stwierdzenie przez organy, jaki cel przyświecał skarżącemu w chwili składania wniosku, a organ samodzielnie nie miał podstaw przypuszczać, że dbałość o taki interes rzeczywiście przyświeca skarżącemu. W tej sytuacji organ zobligowany był odmówić udzielenia informacji publicznej, co prawidłowo uczynił. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie: Prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż udzielenie informacji w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 w Sądzie Rejonowym w Nowym Sączu, zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325, po dokonaniu ich anonimizacji stanowi informację przetworzoną, podczas gdy ww. informacja powinna zostać zakwalifikowana jako informacja prosta, która podlega udostępnieniu bez konieczności wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego; b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi w całości i niezastosowanie ww. norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące uznaniem zasadności odmowy udzielenia skarżącemu żądanych informacji, podczas gdy informacje te stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu; Przepisów postępowania, tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy organ nie poczynił dokładnych ustaleń dotyczących zakresu oraz ilości dokumentów, które miałyby podlegać udostępnieniu oraz nie wskazał na czym polegać miałyby czynności dotyczące wyselekcjonowania dokumentów. Na podstawie powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu w drugiej instancji, gdyż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do tego czy organy obu instancji (tj. Prezes Sądu Rejonowego i Prezes Sądu Okręgowego), odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznały, że zakres żądanych przezeń informacji prostych (wyroków z uzasadnieniami) powoduje, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Organy wskazały, że suma informacji prostych oraz ilość czynności i nakład pracy, który należy wykonać (wyszukanie wyroków i uzasadnień oraz dokonanie ich anonimizacji) powoduje, że wniosek skarżącego należy uznać za wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, a nie informacji prostej, a co za tym idzie jej udostępnienie musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego to skarżący nie wykazał, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, dokonał obszernej i wnikliwej wykładni pojęcia informacji przetworzonej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i uznał, że żądaną przez skarżącego informację publiczną należy zakwalifikować jako informację przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Jedynie w uzupełnieniu wywodów Sądu pierwszej instancji zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw. Zatem, oceniając to czy żądane orzeczenia z uzasadnieniami są informacją przetworzoną, należy przypomnieć, że wnioskiem z 28 września 2020 r. skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego skarżący zażądał nadesłania kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017, zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. Pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia zarówno w judykaturze, jak i doktrynie muszą odbywać się przez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiąc jego uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13, Lex nr 1368968; z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, Lex nr 281369). Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że możliwa jest jednak sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych bowiem wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dostrzega się też, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 72). Natomiast informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Należy zatem przyjąć, że gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do powstania informacji przetworzonej to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jak już zauważono, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach konkretnej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ratio legis tego ostatniego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej przewidzianego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (patrz M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (H. Knysiak - Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta ostatnia sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organy w swoich decyzjach podały, że na żądaną przez skarżącego informację składa się kilkadziesiąt uzasadnień, a każde z nich zawiera od kilku do kilkudziesięciu stron tekstu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że wydrukowanie bądź zeskanowanie danych orzeczeń i wykonanie ich anonimizacji w formie elektronicznej, wiązałoby się z oddelegowaniem na znaczny okres czasu co najmniej jednego pracownika. Jak podają organy, wpłynęłoby to negatywnie na tok codziennej realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jest to szczególnie niepożądane w związku z ograniczoną ilością pracowników w sądzie, co może spowodować opóźnienia w czynnościach wykonywanych w bieżących sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że z urzędu jest mu wiadome, iż skarżący podobnego typu wnioski o udostępnienie wyroków z uzasadnieniami kieruje do bardzo dużej liczby sądów. Z uwagi na szeroki zakres i rozmiar żądanej informacji ze względów technicznych i ilościowych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wyszukanie orzeczeń sądowych odpowiadających wskazanym przez niego we wniosku kryteriom i ich udostępnienie, po uprzedniej anonimizacji, to tylko proste czynności techniczne, które nie prowadzą do powstania informacji przetworzonej. Realizacja wniosku skarżącego wymagałaby wydobycia informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów akt i dokumentów, które to zbiory prowadzone są w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych, a informacja musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował żądane przez skarżącego informacje jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnić przy tym należy, że wstępne określenie przez organ liczby spraw, których może dotyczyć wniosek, nie wyklucza kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej. Wręcz przeciwnie, umożliwia dokonanie rzetelnej oceny stanowiska organu w kwestii uznania tej informacji za przetworzoną. Z wyłożonych względów nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia skarżącemu informacji publicznej ma podstawę w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedstawiona wyżej wykładnia tego przepisu i podane tam jego ratio legis, wskazują na to, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. Z przedstawionych już wyżej powodów ustawodawca ograniczył prawo dostępu do informacji przetworzonej do sytuacji, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak to wykazano żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej a w sprawie nie jest sporne, że skarżący nawet nie podjął próby wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego. Dlatego organy odmawiając udostępnienia żądanej informacji przetworzonej, a Sąd pierwszej instancji aprobując to stanowisko, nie naruszyły art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Powołane przepisy wyrażają rygory czynienia ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, które uzasadniały wydanie decyzji o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowej informacji publicznej przetworzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zreferował je we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.