II SA/Lu 424/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 31 marca 2023 r., znakOI/OP.0143.6.2023.KG w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. W. S., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii zanonimizowanych dokumentów zawierających odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. udzielone na skargi osadzonych dotyczące działalności Aresztu Śledczego w L., rozpatrzone w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w sposób zasadny lub częściowo zasadny przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. decyzją z 9 marca 2023 r, znak: D/K-P.0143.2.2023.ES odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że jest ona informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykonał wezwania organu do wykazania interesu publicznego w konieczności uzyskania informacji. Po rozpoznaniu odwołania W. S. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wydał decyzję z dnia 31 marca 2023 r., znak: Ol/IP.0143.6.2023.KG utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia 9 marca 2023 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że udostępnienie żądanej informacji wymaga przeanalizowania licznego zbioru dokumentów i wytworzenia nowej informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a jej zakres wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, co utrudniłoby organowi realizację bieżących zadań służbowych. Udostępnienie żądanej informacji wymaga jej utworzenia na podstawie analizy kilkuset dokumentów około czterystu postępowań skargowych znajdujących się w czternastu teczkach archiwalnych, następnie wyodrębnienia żądanych informacji, przeanalizowania wyodrębnionych akt w celu wyselekcjonowania treści dotyczących wnioskowanej informacji oraz dokonania operacji anonimizacji. W związku z powyższym utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wymagane jest zatem przeprowadzenie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, w wyniku czego tworzona jest jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Organ podkreślił, że pomimo wezwania wnioskodawca nie wykazał, że żądana informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną; 2) prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647), poprzez nieskorzystanie przez organy z dostępnych dzienników i w zw. z § 9 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 1960) poprzez nieskorzystanie przez organy z dostępu do systemu informatycznego Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, co pozwoliłoby na wytworzenie żądanej informacji bez konieczności analizy kilkuset postępowań skargowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że ewentualna analiza sposobu prowadzenia przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L. ewidencji skarg, o której mowa w § 11 obowiązującego w 2017 r. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, nie ma wpływu na sposób załatwienia wniosku. Organ wyjaśnił, że żaden przepis nie nakłada na Dyrektora Aresztu Śledczego w L. obowiązku prowadzenia ewidencji skarg wpływających do innego organu, w tym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. Nawet jeśliby przyjąć, że Dyrektor Aresztu Śledczego w L. w latach 2016 i 2017 prowadził ewidencję skarg wpływających do OISW w L., żadne regulacje nie statuują wymagania, aby w stosownych zestawieniach, w tym w kolumnie 14 wzoru dziennika skarg stanowiącego załącznik do rozporządzenia, zamieszczać wyjaśnienia odnośnie do sposobu załatwienia skarg w kontekście i w sposób określony przez wnioskodawcę, tj. uwzględniania ich w całości, w części bądź uznania za niezasadne. Tym samym ewentualna analiza dzienników skarg prowadzonych przez Areszt Śledczy w L. nie wyłącza konieczności przeanalizowania całego zbioru dokumentów celem wyodrębnienia pism spełniających kryteria określone przez wnioskodawcę i podjęcia dalszych czynności zmierzających do wytworzenia żądanej informacji publicznej, Dodatkowo organ podniósł, że rozpatrując wniosek W. S., nie był zobowiązany do badania danych z Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności. Zgodnie z art. 25a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2470 ze zm.), Centralna Baza Danych jest zbiorem informacji i danych osobowych użytkowanym przez jednostki organizacyjne i prowadzonym w systemie teleinformatycznym. W Centralnej Bazie przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną dotyczące osób, o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy o SW. Baza obejmuje m. in. informacje związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w tym informacje dotyczące skarg złożonych przez osobę pozbawioną wolności. Nawet jednak dokonanie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L. analizy danych zgromadzonych w Centralnej Bazie Danych nie zwalnia organ od przeanalizowania całego zbioru dokumentów celem wyodrębnienia pism spełniających kryteria określone przez W. S. i podjęcia dalszych czynności zmierzających do wytworzenia żądanej informacji publicznej. W. S. wielokrotnie uzyskiwał od innych organów Służby Więziennej informacje dotyczące skarg załatwionych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. oparte wyłącznie o analizę danych zawartych w Centralnej Bazie Danych i informacje te różniły się od informacji wytworzonych przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. na podstawie analizy posiadanych dokumentów. W. S. zaskarżał udostępnione mu w ten sposób informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy zasadnie odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 16 stycznia 2023 r. w postaci kserokopii zanonimizowanych dokumentów zawierających odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. udzielone na skargi osadzonych dotyczące działalności Aresztu Śledczego w L., rozpatrzone w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w sposób zasadny lub częściowo zasadny przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. Wprawdzie w okolicznościach niniejszej sprawy organy przedwcześnie uznały, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jednak zaistniała inna podstawa do odmowy udostępnienia tej informacji, a mianowicie nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej stanowi przykład publicznego prawa podmiotowego wynikającego z art. 61 Konstytucji RP, który ma na celu zagwarantowanie obywatelom możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy publicznej. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania tych organów, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel powinien więc przyświecać stronie wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W konsekwencji powyższego w każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej należy oceniać nie tylko w kontekście jego uprawnienia do uzyskania informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić wartości systemu prawa, na które składa się również niezakłócone i sprawne funkcjonowanie organów władzy publicznej. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być zatem ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie organu. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego jest definiowane jako próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16). W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowym konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (zob. m. in. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 542-549; A. Piskorz – Ryń, Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi de lege lata i de lege ferenda, Kontrola Państwowa 2008, nr 6, s. 35-48; A. Piskorz-Ryń, Jawność i ograniczenia jawności publicznych zasobów informacyjnych, /w:/, Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie, G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), t. V, Warszawa 2015, Legalis oraz powołana tam bibliografia, wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15, z 21 lutego 2023 r., III OSK 7224/21; wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., II SAB/Kr 481/19). Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma zatem miejsce wówczas, gdy podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, /w:/ Antywartości w prawie administracyjnym, Kraków 2015, pkt V). Wprawdzie zatem, jak wyżej podniesiono, osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w administracji publicznej 2019, nr 1, s. 50 i n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może wynikać z takich okoliczności, jak seryjność i podobieństwo skarg, czy model działania skarżącego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., III OSK 3907/21). Działanie skarżącego na gruncie niniejszej sprawy jest typowym przykładem nadużycia prawa do informacji publicznej. Przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji Sąd wziął pod uwagę m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez skarżącego oraz jego postawę mogącą wskazywać na korzystanie z prawa do informacji publicznej w celach innych niż zakładane przez ustawodawcę, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na pracę organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 19 stycznia 2023 r. zażądał udostępnienia informacji w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego w L., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. Z ustaleń Sądu wynika, że w okresie dwóch lat (tj. od końca grudnia 2020 r. do stycznia 2023 r.) nie były to jedyne wnioski skarżącego dotyczące udostępnienia informacji w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego w L., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. Skarżący wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. wystąpił do organu I instancji o udostępnienie analogicznej informacji za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. (II SA/Lu 332/21), zaś wnioskiem z 5 lutego 2021 r. - za okres od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r. Analogiczną technikę stosuje skarżący również w stosunku do innych jednostek penitencjarnych, "sztucznie" rozdzielając wnioski poprzez żądanie takich samych informacji z różnych okresów. Sposób postępowania skarżącego, w tym charakter tych wniosków, wskazuje, że w istocie wnioskodawca podjął działania polegające na tzw. "taktyki salami" (ang. salami slicing), mające na celu rozdrobnienie, zmniejszenie zakresowo jednostkowych żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i niekwalifikowania jako informacji przetworzonej. Działanie takie nie może być akceptowane. W ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej nie można pominąć faktu, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej. Takie postępowanie skarżącego stanowi próbę uniknięcia poddania się ocenie, czy wnosząc w istocie o informacje przetworzone, legitymuje się szczególnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceniając zachowanie skarżącego jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, Sąd wziął pod uwagę m. in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę. Sądowi z urzędu jest wiadome, że w roku 2020 r. skarżący wniósł około 300 skarg dotyczących jednostek penitencjarnych, w których odbywał karę. Od kwietnia 2020 r. tylko do trzech jednostek penitencjarnych okręgu l., w których przebywał oraz do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w L. złożył 76 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do Aresztu Śledczego w L. – 22, do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w L. – 24, do Zakładu Karnego w O.– 17 oraz do Zakładu Karnego w Z. – 14. Liczne wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kieruje również do innych jednostek penitencjarnych, w których przebywał (pismo nr OI/OP.024.473,474.2023.MRAC z Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej nadesłane do Wydziału Informacji Sądowej tutejszego Sądu w dniu 21 lipca 2023 r., załączone do spraw: II SA/Lu 473/23 oraz II SA/Lu 474/23). W piśmie tym wskazano ponadto, że celem uniknięcia zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej skarżący "sztucznie" rozdziela wnioski obejmujące dane z krótszego okresu. Uzyskawszy odmowę udostępnienia informacji obejmującej lata 2008-2020 z uwagi na stwierdzenie konieczności jej przetworzenia, W. S. niezwłocznie złożył kolejne wnioski obejmujące żądaną informację za krótsze okresy (zob. sprawy o sygn. akt: II SA/Lu 333/21, II SA/Lu 485/21). Skala wykorzystywania instytucji dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, który składa liczne, rozbudowane i zawiłe wnioski o udzielenie informacji publicznej oraz sztucznie dzieli wnioski w celu uniknięcia zakwalifikowania ich jako żądania udostępnienia informacji przetworzonej uzasadnia przekonanie, że wnioski skarżącego stanowiły przejaw nadużywania prawa do informacji. Aktywność W. S. oceniana z perspektywy ostatnich trzech lat, biorąc pod uwagę ilość złożonych przez niego wniosków, ich złożoność, powtarzalność i dzielenie żądań jednoznacznie wskazuje na cel, jakim jest zakłócenie funkcjonowania jednostek penitencjarnych. Wskazuje na to nie tylko liczba i tematyka wniosków, ale i metoda działania wnioskodawcy. Dodatkowo należy podnieść, że Sądowi z urzędu wiadome jest, że w sprawach, w których organ służby więziennej udzielił informacji analogicznej, jak żądana na gruncie niniejszej sprawy, skarżący sporządzał kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie mu tych samych dokumentów, co poprzednio, ale "stosownie zanonimizowanych", twierdząc, że przesłane mu uprzednio dokumenty zanonimizowano nieprawidłowo, tj. zbyt obszernie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2021 r., II SA/Wa 1983/21, wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III OSK 538/22; wyrok WSA w Białymstoku z 20 maja 2021 r., II SA/Bk 286/21). Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Dodatkowo ilość złożonych przez skarżącego skarg (około 300) na organy jednostek penitencjarnych, w których przebywał, w zestawieniu z treścią i ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności tych jednostek, w tym z treścią wniosku złożonego na gruncie niniejszej sprawy, prowadzi do wniosku, że skarżący w istocie składa wnioski w swoim własnym, indywidualnym interesie. Stanowi to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z wyżej wskazanymi celami, jakimi mają służyć. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).