III OSK 2749/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia E. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 298/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO 4131/12/24 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 298/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Stowarzyszenia E. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium) z 7 marca 2024 r., nr SKO 4131/12/24 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie E. w Ś. (dalej: skarżący kasacyjnie, Stowarzyszenie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez świadome pominięcie w trakcie postępowań aktualnie obowiązujących rozporządzeń (Dz.U.2003.52.455 i Dz.U.2003.62.566), chroniących organizm ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem mikrofal; 2. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z "art. 68.3; art. 68.4" Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. przez rażące naruszenie interesu społecznego wskutek usiłowania zalegalizowania dalszej degradacji zdrowia ludzi i okaleczenia jej niemowląt skumulowanym szkodliwym oddziaływaniem indukcji magnetycznej 50 Hz i modulowanymi, radiokomunikacyjnymi mikrofalami; 3. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez celowe gromadzenie wadliwych dowodów i zaniechanie oględzin/udokumentowania stanu faktycznego zagospodarowania na działce T. nr [...]; 4. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny ekspertyzy [...], stanu zagospodarowania na ww. działce, wadliwych dowodów T., postanowień/opinii "PPIS-Świdnica" i "RDOŚ-Wrocław" wydanych przez organy współdziałające oraz orzecznictwa NSA i rozstrzygnięć zawartych w prawomocnej decyzji "DWINB-Wrocław" nr 671/2022; 5. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., przez nieuprawnione umorzenie sprawy, dotkniętej licznym naruszeniem prawa; 6. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c)" p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., wskutek oparcia przez Prezydenta decyzji nr 23/2023 z 23 lutego 2023 r. umarzającej sprawę, wyłącznie o wadliwy materiał dowodowy T. i wadliwe postanowienia "RDOŚ-Wrocław" oraz "PPIS-Świdnica", oparte również o wadliwy materiał dowodowy T.; 7. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 a)" w związku z art. 3 pkt 3) i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U.2024.725), przez fikcyjne odłączenie od napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV stanowiącej budowlę dwóch nowo zbudowanych stanowisk prądów ziemnozwarciowych 20 kV, które samodzielne nie mogą funkcjonować i bez których linia nie może prawidłowo/bezpiecznie funkcjonować; 8. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 a)" p.p.s.a. w związku z wyłączeniem rozbudowanej w 2016 r. napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV spod przepisu "wg art. 3 ust. 1 pkt 7) - Dz.U.2019.1839 katalogu potencjalnie szkodliwych przedsięwzięć, dla obejścia przepisów Ustawy OOŚ wg art. 71 ust. 2 pkt 2); art. 72 ust 1 pkt 1) i 3) - Dz.U.2024.1112 oraz naprawczego przepisu wg art. 48 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego - Dz.U.2024.725". Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji, a także uchylenie decyzji Prezydenta Świdnicy z 23 lutego 2023 r., nr 23/2023 oraz zobligowanie "PNB-Świdnica" do podjęcia naprawczego postępowania w myśl art. 48 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia oświadczył również, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniono sformułowane zarzuty. W pierwszej kolejności wskazano, że Stowarzyszenie w piśmie skierowanym do Prezydenta powołało się na urzędowo potwierdzone szkodliwe oddziaływania mikrofal na zdrowie człowieka w obow. aktualnie Rozporządzeniach o sygnaturach: Dz.U.2003.52.455 i Dz.U.2003.62.566, oraz konieczność uwzględnienia kumulacji szkodliwych oddziaływań, zgodnie z wykładnią "NSA nr BO.511.4.2021 z dnia 18.03.2021 r.". W szczególności w/w Rozporządzenia potwierdzają następujące szkodliwe oddziaływanie mikrofal: trwałe uszkodzenie zdrowia, choroby narządu wzroku. Powyższe szkodliwości generowane przez mikrofale, podlegają kumulacji ze szkodliwościami od indukcji magnetycznej 50 Hz. W ocenie Stowarzyszenia, mimo tak obszernie udokumentowanego stanu prawnego i faktycznego/naukowego, w przeprowadzonych postępowaniach zupełnie pominięto szkodliwe oddziaływania rozbudowanej w 2016 r. napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV i zbudowanej w 2022 r. operatora T1. nr [...]. Spowodowało to naruszenie przepisów prawa wg art. 7 Konstytucji RP i art. 6, co implikuje uchylenie podjętych rozstrzygnięć administracyjnych i procesowych. Następnie podkreślono, że rozbudowana w 2016 r. napowietrzna elektroenergetyczna linia 110 kV naświetla ludność nadmierną indukcją magnetyczną 50 Hz, zaś zbudowana w 2022 r. naświetla modulowanymi mikrofalami o nadmiernej gęstości mocy, co skutkuje naruszeniem prawa ochrony zdrowia (Dz.U.2003.52.455; Dz.U.2003.62.566) oraz generuje faktyczne skutki biologiczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia powyższe skutki powodują rażące naruszenie interesu społecznego w myśl postanowień "art. 68.3; art. 68.4 Konstytucji" i art. 7 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia Prezydent wydając decyzję nr 23/2023 z 23 lutego 2023 r., nie dokonał uprzedniej oceny: kumulacji szkodliwych oddziaływań indukcji magnetycznej 50 Hz i mikrofal, udokumentowanych w ekspertyzie nr [...], wadliwego wniosku i karty informacyjnej, przekazał bezkrytycznie/werbalnie wadliwy materiał dowodowy do zaopiniowania przez organy współdziałające, nie dokonał jakiejkolwiek oceny postanowień organów współdziałających, zgodnie z orzecznictwem NSA. Wskutek powyższych zaniechań, został rażąco naruszony przepis postępowania "wg art. 80 k.p.a.", co implikuje uchylenie decyzji z 23 lutego 2023 r. Stowarzyszenie stoi również na stanowisku, że wskutek licznych naruszeń prawa i biologicznych skutków, umorzenie sprawy przez Prezydenta nastąpiło przedwcześnie i z rażącym naruszeniem przepisu "wg art. 105 k.p.a.". Zdaniem Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych i procesowych dokonano fikcyjnego odłączenia nowo zbudowanych pod masztem [...] nr [...] dwóch zespołów prądów ziemnozwarciowych, od napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, co w praktyce doprowadziłoby do utraty wszelkiej użytkowości tych 2 zespołów, a także linii 110 kV (brak możliwości samodzielnego funkcjonowania). Dlatego dokonana jak wyżej manipulacja, narusza przepis "wg art. 3 pkt 3) Prawa budowlanego". Fikcyjny podział linii 110 kV na dwie części, niemogące samodzielnie funkcjonować, powoduje równocześnie, w ocenie skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia, naruszenie przepisu "wg art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, LEX nr 47911; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Z powyższego wywodu wynika więc, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące w ocenie skarżącego Stowarzyszenia naruszeń postępowania w zakresie braku przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowych dowodów nie mogą się zostać uznane za zasadne. Dodać przy tym należy, że z konstrukcji skargi kasacyjnej nie wynika, aby zarzucano w niej rażące naruszenie przepisów postępowania w toku postępowania zwykłego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są bowiem powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie domaga się ponownego przeprowadzenia postępowania w takim zakresie w jakim prowadzone byłoby ono w postępowaniu zwykłym, co jak wskazano powyżej, nie jest dopuszczalne w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności decyzji. W związku z powyższym jako niezasadnie należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., w którym między innymi zarzucano zaniechanie przeprowadzenia oględzin oraz zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. dotyczący zaniechania oceny ekspertyzy. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i 6 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia w toku rozpoznania sprawy nie uwzględniono rozporządzeń "wg Dz.U.2003.52.455 i Dz.U. 2003.62.566". Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Po pierwsze w skardze kasacyjnej nie wskazano, że w tym przypadku chodzi o rażące naruszenie przepisów prawa. Co więcej nie wykazano, które konkretnie przepisy prawa stanowią podstawę skargi kasacyjnej. Przywołano jedynie akty publikacyjne rozporządzeń nie podając nazw tych rozporządzeń, ani konkretnych przepisów prawa, które miałyby zostać naruszone w postępowaniu zwykłym w sposób rażący. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. W rozpoznawanym zarzucie powyższy ustawowy wymóg nie został spełniony. Ponadto przywołane rozporządzenia to: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie ustalenia wykazu chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej oraz wykazu chorób będących istotnym pogorszeniem stanów chorobowych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 62, poz. 566) i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 52, poz. 455), które w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć zastosowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP i art. 63 ust. 4 RP w zw. z art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia umorzenie postępowania w sprawie rażąco naruszyło interes społeczny. Zauważyć jednak należy, że prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zależało od zakwalifikowania tego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: u.i.o.ś.). Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), przedsięwzięcie to nie kwalifikowało się do żadnego z powyższych rodzajów przedsięwzięć. Okoliczność ta przesądzała o braku konieczności prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej i zobowiązywała organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Odmienna subiektywna ocena Stowarzyszenia, nie mogła zmienić kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia. Przy czym przypomnieć należy, że organ administracji związany jest wnioskiem strony i prowadzi sprawę oraz ją rozstrzyga w zakresie zakreślonym we wniosku. Zwrócić należy uwagę, że wniosek ten dotyczył rozbudowy stacji elektroenergetycznej 110/20 kV, a więc o napięciu mniejszym niż wskazano to w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2010 r. W związku z powyższym jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało wskazane jako rażące naruszenie powyższego przepisu oraz zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 72 ust. 1 i 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zarzut ten nie zarzuca, ze doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa, a po wtóre nie zarzuca wad konstrukcyjnych decyzji, do których odnosi się przepis, lecz kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.