III OSK 2305/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Teatru [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 września 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 133/25 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 września 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 133/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w [...] (dalej: "Dyrektor Teatru", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Teatru do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 w pozostałej części skargę oddalił; w pkt 5 zasądził od Dyrektora Teatru na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 18 kwietnia 2025 r. skarżąca zwróciła się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do biura Teatru [...] w [...] (dalej: "Teatr") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od 2021 r. W odpowiedzi 30 kwietnia 2025 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie jakie konkretnie informacje dotyczące umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzonych w Teatrze od 2021 r. chce uzyskać. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca podtrzymała złożony wniosek. W dniu z 13 maja 2025 r. skarżąca została poinformowana, że z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o niezbędne informacje pozwalające na jego realizację, na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") złożony wniosek nie stanowi wniosku o informację publiczną i nie zostanie rozpatrzony w trybie tej ustawy. Teatr nie jest bowiem w stanie, w oparciu o treść wniosku, ustalić treści żądania skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Dyrektor Teatru dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, nakazanie organowi rozpoznanie wniosku skarżącej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Teatru wniósł o jej oddalenie, podkreślając w uzasadnieniu, że rozpoznając wniosek skarżącej dochował wszelkich terminów przewidzianych ustawą i wystosował do skarżącej powiadomienie, w formie przewidzianej przez u.d.i.p. Odnosząc się zaś do treści wniosku, Dyrektor Teatru zaznaczył, że sam fakt sporządzenia go poprawnie w języku polskim nie powoduje, że stanowi on wniosek w rozumieniu u.d.i.p. Organ stwierdził, że wniosek musi być jasno sformułowany, żeby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. W ocenie organu wniosek skarżącej nie zawierał precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Z jego treści nie wynikało jakich informacji związanych z umowami na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od 2021 r. żąda skarżąca. Nie można było również ustalić, czy skarżąca chce otrzymać konkretne informacje dotyczące umów, czy też wnosi o udostępnienie ich treści lub fragmentów treści. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Teatr jest osobą prawną samorządu terytorialnego (samorządu województwa), o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a Dyrektor Teatru jest podmiotem reprezentującym tę samorządową osobę prawną (instytucję kultury) w rozumieniu ww. przepisu. Dyrektor Teatru jest więc podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia ta nie była sporna między stronami. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu, wniosek skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. był dostatecznie jasny i konkretny. Sąd I instancji, odczytując wprost i w dobrej wierze ww. wniosek skarżącej, w którym przedmiotem żądania uczyniono.: "Umowy na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze [...] od 2021 roku" doszedł do przekonania, że chodzi w nim po prostu o udostępnienie tych umów (ich treści). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ, przedstawiając w odpowiedzi na skargę klika możliwych, jego zdaniem, sposobów rozumienia ww. żądania wniosku, jako jeden z pierwszych wskazał właśnie "udostępnienie treści umów". Zdaniem Sądu I instancji sugerowanie przez organ, jakoby we wniosku mogło chodzić skarżącej o otrzymanie tylko jakichś wybranych ("konkretnych") informacji dotyczących tych umów lub o udostępnienie jedynie ich pewnych fragmentów stanowi, stanowi nieudaną i nieuprawnioną próbę zawężenia zakresu wniosku oraz zaciemnienia dostatecznie jasnej i skonkretyzowanej jego treści. W ocenie Sądu I instancji żądane przez skarżącą informacje o treści umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od określonej daty stanowią, co do zasady, informację publiczną jako dotyczące działalności samorządowej osoby prawnej oraz majątku publicznego (sposobów dysponowania tym majątkiem). Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, zamiast udostępnić żądane umowy (ich treść) albo odmówić ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej wezwał skarżącą do "uzupełnienia braków formalnych wniosku" przez wskazanie "jakie konkretnie informacje dotyczące umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzonych w Teatrze od 2021 roku" pragnie ona uzyskać. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wezwanie było co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie ujawnił woli wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu żądanie wniosku skarżącej było dostatecznie jasne i sprowadzało się do umożliwienia jej zapoznania się z treścią wszystkich umów dotyczących warsztatów i szkoleń, które były przeprowadzane w Teatrze od 2021 r. W konsekwencji nie było konieczne wzywanie skarżącej do skonkretyzowania lub doprecyzowania wniosku, ani tym bardziej do uzupełnienia jego "braków formalnych". W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w terminie zakreślonym przez ustawę organ nie załatwił prawidłowo wniosku skarżącej z 18 kwietnia 2025 r., w szczególności nie udostępnił jej żądanych informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Tym samym pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu tego wniosku. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiektywnie nieprecyzyjny i wieloznaczny wniosek skarżącej uruchomił bieg terminu na załatwienie sprawy, co stoi w rażącej sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą, zgodnie z którą na wnioskodawcy spoczywa ciężar precyzyjnego sformułowania żądania; 2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że arbitralne przyjęcie przez Sąd, iż wniosek dotyczył treści umów, pozbawiło organ możliwości wykonania jego ustawowych obowiązków w zakresie analizy wniosku pod kątem ochrony prawem chronionych tajemnic (prywatność, tajemnica przedsiębiorcy) oraz kwalifikacji informacji jako prostej lub przetworzonej, co stanowi warunek konieczny do zgodnego z prawem załatwienia sprawy; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ podjął w ustawowym terminie czynność zmierzającą do załatwienia sprawy (wezwanie o doprecyzowanie), co wyklucza stan bezczynności, a Sąd dokonał wewnętrznie sprzecznej oceny, z jednej strony przyznając, że organ zareagował w terminie i nie działał w złej woli, a z drugiej błędnie kwalifikując tę reakcję jako niedopuszczalną i prowadzącą do bezczynności; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, polegający na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia i odniesienia się do złożonej natury problemu nieprecyzyjnych wniosków w trybie u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie z 7 grudnia 2025 r. skarżąca zajęła stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji który zobowiązał Dyrektora Teatru do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej: "Umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze [...] od 2021 r." oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd I instancji w pozostałej części (tj. w zakresie nałożenia na organ grzywny) skargę oddalił i zasądził od Dyrektora Teatru na rzecz skarżącej wskazaną w sentencji kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wskazał, że wniosek skarżącej był nieprecyzyjny i wieloznaczny i pozbawił organ możliwości wykonania jego ustawowych obowiązków w zakresie analizy tego wniosku pod kątem ochrony prawem chronionych tajemnic (prywatność, tajemnica przedsiębiorcy) oraz kwalifikacji informacji jako prostej lub przetworzonej, co stanowi warunek konieczny do zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Ponadto wskazał, że organ podjął w ustawowym terminie czynność zmierzającą do załatwienia sprawy (wezwanie o doprecyzowanie), co wyklucza stan bezczynności, a Sąd dokonał wewnętrznie sprzecznej oceny tych zdarzeń. Zdaniem NSA, tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie. Należy jednak zwrócić uwagę, że same zarzuty skargi kasacyjnej są postawione niewłaściwie. Skarżący kasacyjnie zarzuta Sądowi "błędną wykładnię" wskazanych przepisów u.d.i.p. (zarzut 1 naruszenia prawa materialnego) oraz "niezastosowanie i pominięcie" innych regulacji u.d.i.p. (zarzut 2 naruszenia prawa materialnego). Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Ugruntowany przy tym jest pogląd, że w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 735/18). Takich rozważań zabrakło w skardze kasacyjnej. Z kolei zarzut "niezastosowania" i "pominięcia" wskazanych regulacji jest całkowicie błędny. Nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1547/24). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (por. wyrok NSA z 31 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7570/21). Skarżąca kasacyjnie nie sprostała jednak temu zadaniu. 3. Skarga kasacyjna jest niezasadna z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – zasadnie przyjął Sąd I instancji, że Dyrektor Teatru jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Prawidłowo wskazał również w tym zakresie na przepisy prawa w tym zakresie, Statut Teatru oraz orzecznictwo sądowe. Po drugie – nie ulega wątpliwości również to, że wniosek skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. był dostatecznie jasny i konkretny. W spornym wniosku przedmiotem żądania uczyniono: "Umowy na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze [...] od 2021 r." Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że we wniosku chodziło o udostępnienie tych umów (tj. ich treści). Wykładnia treści wniosku nie powinna budzić żadnych wątpliwości nie tylko profesjonalnych pełnomocników procesowych ale też tzw. przeciętnego odbiorcę tekstu pisanego w języku polskim. Niestety w niniejszej sprawie organ dokonał nieudolnych prób zawężenia zakresu wniosku oraz zaciemnienia dostatecznie jasnej i skonkretyzowanej jego treści. Po trzecie – zasadnie również Sąd I instancji wskazał, że wnioskowane treści umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze (we wskazanym okresie) - stanowi "informację publiczną". Prawidłowo również wskazał na konstytucyjne podstawy dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) oraz na regulacje wynikające z u.d.i.p. oraz wnioski wynikające z ustaleń doktryny prawa w tym zakresie. Same umowy na warsztaty i szkolenia są oczywiście umowami cywilnoprawnymi co nie wyklucza ich udostępnienia przez podmiot publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że "informacją publiczną" podmiotów zobowiązanych będzie treść każdej umowy cywilnoprawnej, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być transparentny. Ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. m.in. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2399/21, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2424/21). Inaczej mówiąc, umowy cywilnoprawne zawierane przez Teatr z podmiotami trzecimi obejmują między innymi kwestię związane z szeroko pojętą obsługą danej instytucji publicznej. Podobne stanowisko zawarto w wyroku NSA z 7 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 890/22), gdzie wskazano, że szkolenia doradców obywatelskich są zadaniem publicznym, a umowy dotyczące ich przeprowadzenia stanowią informację publiczną. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że żądane przez skarżącą informacje o treści umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzone w Teatrze od określonej daty stanowią, co do zasady, informację publiczną jako dotyczące działalności samorządowej osoby prawnej oraz majątku publicznego (sposobów dysponowania tym majątkiem). Po czwarte – całkowicie bezzasadne było postępowanie organu, który w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zamiast udostępnić żądane umowy (ich treść) albo odmówić ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. z powołaniem się na okoliczność, że z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji publicznej stanowi ona już "informację przetworzoną" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) wezwał skarżącą do "uzupełnienia braków formalnych wniosku" przez wskazanie "jakie konkretnie informacje dotyczące umów na warsztaty i szkolenia przeprowadzonych w Teatrze od 2021 r." pragnie ona uzyskać. Przypomnieć trzeba, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W niniejszej sprawie żądanie wniosku skarżącej było dostatecznie jasne i sprowadzało się do umożliwienia jej zapoznania się z treścią wszystkich umów dotyczących warsztatów i szkoleń, które były przeprowadzane w Teatrze od 2021 r. W konsekwencji nie było zasadne wzywanie skarżącej do skonkretyzowania lub doprecyzowania wniosku, ani tym bardziej do uzupełnienia jego "braków formalnych", bo takich braków na tym etapie postępowania nie było. Po piąte – zdaniem NSA, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ nie załatwił prawidłowo wniosku skarżącej z 18 kwietnia 2025 r., w szczególności nie udostępnił jej żądanych informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Tym samym pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu tego wniosku. Zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest również niezasadny. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest regulacją proceduralną i w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 13 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 2125/25). Taka sytuacja nie miała miejsca. 4. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.