III OSK 222/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 151/18 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 26 sierpnia 2016 r. Gmina Krokowa wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie dwóch przystani kajakowych nad rzeką [...], startowej w miejscowości [...], przy wypływie z Jeziora [...] oraz końcowej w miejscowości [...]", w miejscowościach [...] i [...], obręb geodezyjny [...], na wskazanych we wniosku działkach. W trakcie prowadzonego postępowania Wójt Gminy Krokowa zwrócił się o wyrażenie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pucku opinią z [...] lipca 2017 r. stwierdził, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nie jest konieczne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku pismem z [...] lipca 2017 r. wezwał Wójta Gminy Krokowa do złożenia wyjaśnień, w szczególności do podania maksymalnej ilości kajaków mogących cumować w przystaniach. Po uzupełnieniu wniosku postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wyrażenia opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 – dalej: rozporządzenie). Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy Krokowa umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że przystanie mające powstać w ramach planowanego przedsięwzięcia, nie osiągną parametrów wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) i b) rozporządzenia. Każda z przystani stanowi przystań śródlądową dla mniej niż 10 statków, w tym statków używanych wyłącznie do uprawiania sportu lub rekreacji. Będzie przystosowana do obsługi czterech kajaków, jak również wykorzysta linię brzegową na długości mniejszej niż 20 metrów, ponieważ obie przystanie będą wykorzystywać linię na długości po ok. 10 metrów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że przystanie nie są powiązane ze sobą technologicznie, są obiektami samodzielnymi, mogącymi funkcjonować niezależnie od siebie. Ponadto inne są strony postępowania dla obu przedsięwzięć zlokalizowanych w pewnej odległości od siebie. Po dokonaniu szczegółowej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia należało stwierdzić, że przystanie nie osiągną progu z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) i b) rozporządzenia. Obie przystanie kajakowe będą polegały na wykonaniu pomostu w kształcie litery L o długości ok. 10 metrów wzdłuż brzegu i ok. 6 metrów prostopadle do brzegu wraz z umocnieniem brzegu. Ponadto każda z nich jest planowana do jednoczesnej obsługi czterech kajaków. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego tj. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Prawidłowo także został ustalony rodzaj i zakres planowanego przedsięwzięcia. Ustalony stan faktyczny w zakresie rodzaju przedsięwzięcia nie budził wątpliwości. Został bowiem jednoznacznie wskazany we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, którym organ jest związany. Sąd I instancji podkreślił, że rodzaj powołanego przedsięwzięcia został wskazany we wniosku o wydanie decyzji oraz w karcie informacyjnej. Dla takiego zatem przedsięwzięcia organ dokonywał ustalenia w zakresie kryteriów z rozporządzenia. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że konieczne było ustalenie rzeczywistej liczby kajaków korzystających dziennie z planowanego przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca sformułowała zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na naruszeniu art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 7 w związku z art. 75 § 1 oraz w związku z art. 77 § 1 jak i w związku z art. 78 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie przez organ dowodu z oględzin miejsca planowanego przedsięwzięcia w czasie sezonu letniego, dowodu z zapisów wideo znajdujących się w aktach sprawy, w celu określenia faktycznej ilości kajaków mogących potencjalnie korzystać z przedmiotowych przystani. W konsekwencji doszło do nieprawidłowego ustalenia rodzaju i zakresu planowanego przedsięwzięcia. Po drugie, art. 7 w związku z art. 75 § 1 oraz w związku z art. 77 § 1 jak i w związku z art. 80 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną i fragmentaryczną ocenę przez organ materiału dowodowego. Po trzecie, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej znajdujących się w aktach zdjęć i zapisów wideo terenu planowanego przedsięwzięcia. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia. W ocenie skarżącej, celem tej regulacji jest rzeczywista, a nie iluzoryczna ochrona środowiska, która powinna uwzględniać rzeczywistą ilość statków (kajaków) mogących korzystać z przystani podczas wodowania i organizacji spływów kajakowych. Oddziaływać na środowisko będzie rzeczywista liczba kajaków korzystająca z planowanej przystani podczas organizacji spływów (więcej niż 10), a nie liczba kajaków określona w karcie informacyjnej. Planowane przedsięwzięcie powinno zostać zakwalifikowane jako przystanie śródlądowe dla nie mniej niż 10 statków, bowiem określenie liczby kajaków w karcie informacyjnej nie jest wiążące. Ponadto planowane przystanie są powiązane technologicznie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane. Dotyczy to pierwszej grupy zarzutów opartych zbiorczo na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim nie jest dopuszczalne tego rodzaju sformułowanie zarzutów bez konkretnego wskazania, które przepisy są przepisami prawa materialnego, a które przepisami prawa procesowego. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego powołania podstaw kasacyjnych, szczególnie uwzględniając, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Ponadto w ramach tych zarzutów skarżąca zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, dokonując błędnego powiązania art. 138 § 1 pkt 1 i "105 § 1" k.p.a., których Sąd I instancji w tej sprawie nie stosował z naruszeniem przez organ art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania może zostać powiązany z zarzutem naruszenia określonych przepisów "wynikowych" postępowania sądowoadministracyjnego (a więc np. art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a nie z zarzutem podnoszącym naruszenie przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji przez właściwy w danej sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżąca nie wskazała właściwej jednostki redakcyjnej § 3 pkt 63 rozporządzenia, który dzieli się na dwie litery (a i b). Po drugie, niezależnie od wskazanych wyżej uchybień formalnych, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena, czy planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o którym stanowi § 3 pkt 63 lit. a) i b) rozporządzenia. Skarżąca z jednej strony kwestionuje sposób przeprowadzenia postępowania przez organ w celu ustalenia faktycznego wykorzystania przystani, z drugiej natomiast zarzuca błędne przyjęcie, że przystanie początkowa i końcowa nie są ze sobą powiązane technologicznie. Zgodnie z § 3 pkt 63 lit. a) rozporządzenia, przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znaczący oddziaływać na środowisko są przystanie śródlądowe dla nie mniej niż 10 statków, w tym statków używanych wyłącznie do uprawiania sportu lub rekreacji, o których mowa w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2128, obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1863). Jest poza sporem, że kajak mieści się w powyższej kategorii, natomiast sporne jest, czy przystanie będą obsługiwać mniej niż 10 kajaków. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jednoznacznie, że przystanie są przeznaczone do obsługi nie więcej niż 4 kajaków jednocześnie. To inwestor we wniosku określa zakres planowanego przedsięwzięcia i to na inwestorze spoczywa ryzyko realizacji przedsięwzięcia niezgodnie z wnioskiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, normę z § 3 pkt 63 lit. a) rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że jej zastosowanie zależne jest od faktycznej, jednoczesnej obsługi danej ilości statków (w tym przypadków kajaków). Nie ma zatem znaczenia, czy w spływie kajakowym będzie uczestniczyło więcej niż 10 kajaków, o ile przy przybyciu do przystani parametry techniczne tej przystani pozwolą na jednoczesne obsłużenie (przycumowanie) nie więcej niż 10 kajaków. W tej sprawie Gmina Krokowa zamierza zrealizować przystanie dla nie więcej niż 4 kajaków jednocześnie, co oznacza, że w przypadku spływu kajakowego składającego się z większej ilości uczestników, obsługa (zwodowanie i wniesienie na ląd) kajaków będzie musiała odbywać się stopniowo, a więc po maksymalnie cztery kajaki naraz. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, wodowanie kajaków odbywa się w sposób ciągły, a czas cumowania trwa kilkadziesiąt sekund (w zależności od sprawności osób wsiadających). W tej sprawie oznacza to, że na przystani początkowej jednocześnie będą mogły być wodowane 4 kajaki, i podobnie na przystani końcowej będą mogły być cumowane i wnoszone na ląd również 4 kajaki. Norma z § 3 pkt 63 lit. a) rozporządzenia nie odnosi się do ilości statków (kajaków) obsługiwanych w danej jednostce czasu, a więc należy uznać, że chodzi o parametry techniczne pozwalające na jednoczesne wykorzystanie danej przystani. Przystań kajakowa spełniałaby zatem warunki z § 3 pkt 63 lit. a) rozporządzenia, jeśli z uwagi na swoje parametry techniczne mogła zapewnić jednoczesne zwodowanie nie mniej niż 10 kajaków. Należy pamiętać, że omawiane rozporządzenie stanowi katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku przystani śródlądowych prawodawca uznał, że potencjalnie znaczący wpływ tego rodzaju przedsięwzięć na środowisko zależy od ich wielkości. Z kolei wielkość ta została określona przez wskazanie ilości jednostek pływających mogących jednocześnie korzystać z przystani (a także długości zagospodarowanej linii brzegowej, co wynika z § 3 pkt 63 lit. b) rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega specyfikę przystani dla kajaków. W przeciwieństwie do większości innych jednostek pływających w ruchu śródlądowym, które są stale cumowane w przystani, kajaki są wodowane, a następnie wynoszone na ląd w przystani końcowej i przewożone z powrotem do przystani początkowej. Z uwagi jednak na brzmienie normy z § 3 pkt 63 lit. a) rozporządzenia, nie jest możliwe zastosowanie innych reguł wykładni do kajaków, skoro zostały zaliczone do statków, o których stanowi powyższy przepis. Nie ma również znaczenia, co już podkreślono wyżej, dzienne wykorzystanie przystani, nawet uwzględniając, że cumowanie kajaków odbywa się w sposób odmienny od cumowania np. statków pasażerskich. Przystań statków pasażerskich, pozwalająca na cumowanie mniej niż 10 statków jednocześnie, również nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nawet jeżeli łącznie w ciągu dnia zacumuje przy niej więcej niż 10 tego rodzaju jednostek pływających. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącej, która wskazuje, że obie przystanie są ze sobą powiązane technologicznie i w związku z tym zastosowanie w tej sprawie ma § 3 pkt 63 lit. b) rozporządzenia, zgodnie z którym przystanie śródlądowe wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, [...], a przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są realizowane przez różne podmioty. Brak jest ustawowej definicji powiązania technologicznego. Należy zatem przyjąć, że powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Planowane przedsięwzięcie mieści się w ramach tak sformułowanej definicji, ponieważ przystanie stanowią spójną całość (przystań początkowa i końcowa) oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (organizacja spływu kajakowego). Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ obie przystanie nie wykorzystują łącznie linii brzegowej na długości większej niż 20 metrów, co wynika także z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 8 sierpnia 2017 r., który jako organ wyspecjalizowany stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie jest żadnym z przedsięwzięć z § 3 pkt 63 lit. a) i b) rozporządzenia. Po trzecie, powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno podnoszące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i podnoszące naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia, nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i na tej podstawie dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotowego przedsięwzięcia. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.