III OSK 55/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1557/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 27 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że spółka zwróciła się do Burmistrza Kałuszyna z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego w miejscowości [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Burmistrz Kałuszyna zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o wydanie opinii w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Oba organy wydały opinie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Kałuszyna postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie decyzją z [...] lutego 2017 r. Burmistrz Kałuszyna stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniosło B. (dalej: stowarzyszenie). Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uchyliło decyzję Burmistrza Kałuszyna z [...] lutego 2017 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę decyzji Burmistrza Kałuszyna z [...] lutego 2017 r. stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Ustawa ta została znowelizowana ustawą z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936 – dalej: ustawa nowelizująca). Zmiany obowiązują od 1 stycznia 2017 r. Karta informacyjna przedsięwzięcia dołączona do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, nie spełniała wymagań ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. Karta przedsięwzięcia nie zawierała także danych dotyczących ryzyka wystąpienia poważnej awarii lub katastrofy naturalnej i budowlanej oraz danych dotyczących wpływu wytworzonych odpadów na środowisko. Ponadto karta informacyjna przedsięwzięcia nie została podpisana przez jej autora. Dodatkowo w dokumencie tym wskazano, że źródłem emisji hałasu będzie głównie proces technologiczny polegający na przetwarzaniu odpadów w postaci pracujących urządzeń i maszyn. Z karty nie wynikało jednak jak będzie hałas na zewnątrz budynku. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że kartę informacyjną należy uzupełnić o dane ze wszystkich źródeł hałasu łącznie. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Zmiana stanu prawnego jaka nastąpiła dnia 1 stycznia 2017 r., wymagała przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji w przedmiocie potrzeby oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko zgodnie wymogami przewidzianymi przez znowelizowaną ustawę środowiskową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 63 ust. 2 i ust. 4 ustawy środowiskowej. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19, zgodnie z którym w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, kluczowe znaczenie w tej sprawie miała wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 63 ust. 2 i ust. 4 ustawy środowiskowej. Podstawową przesłanką zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było bowiem stwierdzenie, że organ I instancji powinien był wydać decyzję z [...] kwietnia 2017 r. na podstawie przepisów ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, "do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [czyli ustawy środowiskowej], dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że spółka nie przekładała raportu, jak i nie wydano postanowienia określającego zakresu raportu. Wynika to z tego, że postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Kałuszyna postanowił nie nakładać na spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Nowelizacja z 9 października 2015 r. była spowodowana implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2011/92/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2014.124.1). Zgodnie z pkt 26 preambuły do tej dyrektywy, żeby właściwy organ mógł ustalić, czy przedsięwzięcia wymienione w załączniku II do dyrektywy 2011/92/UE (a więc przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko), [...] mają zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko (procedura preselekcji), należy określić informacje, które wykonawca musi dostarczyć, przy czym należy się skupić na głównych aspektach pozwalających właściwemu organowi dokonać rozstrzygnięcia. Procedura preselekcji to w polskim porządku prawnym wstępne postępowanie przed właściwym organem, w toku którego organ ten ustala, czy w danej sprawie konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i stosownie do wyników tej oceny stwierdza obowiązek przeprowadzenia takiej oceny (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej) lub stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej). W obu przypadkach rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w formie postanowienia. Jednocześnie jednak prawodawca unijny zastrzegł w pkt 39 preambuły dyrektywy nr 2014/52/UE, że "Zgodnie z zasadami pewności prawnej i proporcjonalności oraz w celu zapewnienia możliwie najsprawniejszego przejścia z aktualnego systemu określonego dyrektywą 2011/92/UE do nowego systemu wynikającego ze zmian zawartych w niniejszej dyrektywie, należy określić przepisy przejściowe. Przepisy te powinny gwarantować, że środowisko regulacyjne dotyczące ocen oddziaływania środowiskowego nie ulegnie zmianie w stosunku do danego wykonawcy, gdy podjęto już kroki proceduralne w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy, ale nie wydano jeszcze dla danego przedsięwzięcia zezwolenia na inwestycję lub innych wiążących decyzji wymaganych do spełnienia celów niniejszej dyrektywy. Zatem odnośne przepisy dyrektywy 2011/92/UE przed ich zmianą w drodze niniejszej dyrektywy powinny mieć zastosowanie do przedsięwzięć, w odniesieniu do których rozpoczęto procedurę preselekcji, procedurę ustalania zakresu raportu (w przypadkach, gdy o tę ostatnią wniósł wykonawca lub gdy wymaga jej właściwy organ) lub złożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przed terminem transpozycji." Oznacza to, że w dyrektywie 2011/92/UE zastrzeżono, że przepisy intertemporalne powinny przewidywać stosowanie przepisów dotychczasowych zarówno w odniesieniu do wszczętych i niezakończonych postępowań, w których określono zakres raportu lub przedłożono raport (tak jak to przewiduje art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej), ale również w przypadkach, gdy rozpoczęto procedurę preselekcji. Konsekwencją pkt 39 preambuły jest art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 2014/52/UE, zgodnie z którym przedsięwzięcia, w odniesieniu do których procedurę ustalenia, o której mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92/UE (a więc procedurę preselekcji mającą na celu ustalenie, czy dane przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko powinno podlegać ocenie), rozpoczęto przed dniem 16 maja 2017 r., podlegają wymogom określonym w art. 4 dyrektywy 2011/92/UE przed jej zmianą niniejszą dyrektywą. W ocenie Naczelnego Sądu Adminsitracyjnego, biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres dyrektywy nr 2014/52/UE, zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej będzie możliwe za pomocą odpowiedniej prounijnej wykładni. Wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie Faccini Dori, Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 El Corte Ingres SA, Zb. Orz. I-1281, pkt 22) lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie Kolpinghuis Nijmegen, pkt 13, oraz wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705, pkt 42). Norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, a jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów UE lub organów państw członkowskich, oraz jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane wyżej normy dyrektywy nr 2014/52/UE posiadają te cechy, a więc możliwa jest prounijna wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej. W tej sprawie oznacza to, że w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia zastosowanie miały przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 r. (przepisy dotychczasowe). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było więc nieprawidłowe, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2017 r. Obowiązek złożenia wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej karty informacyjnej przedsięwzięcia funkcjonował w polskim porządku prawnym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy środowiskowej z 9 października 2015 r., ale brak było przepisów określających szczegółowo treść tego dokumentu. Tego rodzaju przepisem jest natomiast obowiązujący od 1 stycznia 2017 r. i wprowadzony ustawą nowelizującą przepis art. 62a ustawy środowiskowej. Nie oznacza to jednak, że w poprzednim stanie prawnym nie było możliwe ustalenie koniecznej dla wydania decyzji środowiskowej treści karty informacyjnej. Z tego powodu, ponowne rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną w zakresie stosowania przepisów ustawy środowiskowej i w tak zakreślonym stanie prawnym dokonać oceny, czy złożona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia pozwalała na wydanie decyzji środowiskowej spełniającej wymagania z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.