III OSK 1426/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. N. i Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 498/24 w sprawie ze skargi I. N. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi na przetwarzanie danych osobowych bez podstawy prawnej oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 498/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. N. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO", "organ") w przedmiocie rozpoznania skargi z 10 kwietnia 2022 r. na przetwarzanie danych osobowych bez podstawy prawnej: w pkt 1 stwierdził, że PUODO dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi skarżącej z 10 kwietnia 2022 r.; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Skarżąca pismem z 12 sierpnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PUODO w przedmiocie rozpatrzenia jej skargi z 10 kwietnia 2022 r. W skardze (uzupełnionej pismem z 2 listopada 2024 r.) wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od doręczenia wyroku w tym przedmiocie, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł. W uzasadnieniu wskazała, że skargę do organu w przedmiocie wszczęcia postępowania skarżąca złożyła 10 kwietnia 2022 r. Pismem z 14 kwietnia 2023 r. skierowała do organu ponaglenie wzywające do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że okoliczności sprawy są dla niej szczególnie istotne, gdyż dotyczą udostępniania jej dokumentacji medycznej przez podmioty nieuprawnione. Sprawa ma związek z potencjalnym przestępstwem popełnionym na jej szkodę. Skarżąca podała, że ostatnia korespondencja otrzymana w tej sprawie od organu datowana jest na 1 czerwca 2023 r. Organ poinformował wówczas, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej i pouczył ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z 6 czerwca 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Od tego czasu, mimo zapowiedzi wydania decyzji przez organ, żadne czynności w sprawie nie zostały podjęte. Skarżąca podkreśliła, że od ostatniego pisma skierowanego do niej minął już ponad rok, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności. Podniosła, że PUODO nie poinformował jej o jakichkolwiek działaniach, a gdy próbowała uzyskać informację drogą telefoniczną, za każdym razem osoba prowadząca sprawę miała być nieobecna. Nie doczekała się telefonu zwrotnego. Skarżąca stwierdziła, że przewlekłość postępowania polega na znacznym przekroczeniu terminów wskazanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Wysokość wnioskowanej grzywny skarżąca uzasadniła okresem trwania przewlekłości w sprawie wskazując, że od skierowania skargi w kwietniu 2022 r. minęły już ponad 2 lata. Natomiast wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej i jej wysokość uzasadniła charakterem sprawy, która dotyczy nieuprawnionego przetwarzania danych szczególnie wrażliwych - dokumentacji medycznej. Skarżąca podkreśliła, że swobodny obrót takich danych pomiędzy organami był dla niej źródłem przewlekłego stresu. PUODO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że 10 kwietnia 2022 r. w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt DS.523.1686.2022, wpłynęło pismo skarżącej stanowiące skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych m.in. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant") polegające na przetwarzaniu bez podstawy prawnej danych osobowych skarżącej zawartych w dokumentacji medycznej pozyskanej od S. M., w tym ich przesłaniu do Urzędu Miasta [...]. Postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. PUODO wyłączył ww. pismo skarżącej z akt postępowania o sygn. akt DS.523.1686.2022 i wyłączony materiał zarejestrował pod sygn. akt DS.523.2510.2022, celem prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie skargi skarżącej na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez Komendę Wojewódzką Policji w [...], Powiatowe Starostwo w [...] oraz Ministerstwo Infrastruktury w Warszawie, polegające na przetwarzaniu jej danych osobowych bez podstawy prawnej oraz ich udostępnieniu podmiotom trzecim. W międzyczasie do Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "UODO") wpłynęło pismo skarżącej z 19 kwietnia 2022 r., również stanowiące skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez Komendanta. Następnie 13 maja 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane "Wniosek dowodowy", dotyczące kwestii przetwarzania danych osobowych skarżącej przez Komendanta. W dniu 21 maja 2022 r. do organu wpłynęło kolejne pismo skarżącej, zatytułowane "Wniosek dowodowy". W dniu 30 maja 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej informacji o stanie sprawy. Pismem z 2 czerwca 2022 r. PUODO poinformował skarżącą, że ściganie przestępstw oraz orzekanie, czy doszło do ich popełnienia, pozostaje poza zakresem jego kompetencji. Jednocześnie skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie, jakiego rodzaju czynności - mieszczących się w kompetencjach PUODO - oczekuje w tej sprawie od organu. W dniu 15 czerwca 2022 r. do organu wpłynęła odpowiedź skarżącej na ww. wezwanie. W dniu 16 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane "Skarga na brak reakcji UODO na bezprawne przetwarzanie moich danych sensytywnych przez urzędy administracji państwowej". Postanowieniem z 7 lipca 2022 r. PUODO wyłączył materiały z akt postępowania administracyjnego o sygn. akt DS.523.2510.2022 i włączył je m.in. do odrębnego postępowania administracyjnego, zarejestrowanego pod nową sygn. akt: DS.523.3911.2022, w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącej przez Komendanta, polegających na przetwarzaniu bez podstawy prawnej danych osobowych skarżącej zawartych w dokumentacji medycznej pozyskanej od S. M., w tym ich przesłaniu do Urzędu Miasta [...]. Następnie, pismem z 11 lipca 2022 r. PUODO wezwał Komendanta do przesłania wyjaśnień i dowodów w sprawie. Pismem z tego samego dnia PUODO poinformował skarżącą o podjętym działaniu. W dniu 15 lipca 2022 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia i dowody nadesłane przez Komendanta. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. PUODO zwrócił się do Komendanta o usunięcie braków formalnych nadesłanej korespondencji. Pismem z tego samego dnia, PUODO poinformował skarżącą o podjętym działaniu. W dniu 23 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęła korespondencja Komendanta stanowiąca odpowiedź na wezwanie z 16 sierpnia 2022 r. Pismem z 14 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie. Następnie PUODO pismem z 20 kwietnia 2023 r. wystąpił do Komendanta o dodatkowe wyjaśnienia i dowody w sprawie. Pismem z tego samego dnia PUODO poinformował skarżącą o podjętym działaniu. W dniu 27 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Komendanta na wezwanie z 20 kwietnia 2023 r. Pismami z 1 czerwca 2023 r. PUODO poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie oraz o uprawnieniach przysługujących im przed wydaniem decyzji. W dniu 6 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym streściła swoje zarzuty w stosunku do Komendanta. Następnie, 19 września 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej informujące o zmianie jej adresu zamieszkania. Odnosząc się do skargi na bezczynność PUODO podał, że 16 sierpnia 2024 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną, w której: w pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym żądania nakazania Komendantowi spełnienia wobec skarżącej obowiązku informacyjnego określonego w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35) (dalej: "RODO"), z uwagi na to, że skarżąca nie wystąpiła do Komendanta z wnioskiem o udzielenie jej informacji wynikających z art. 15 ust. 1 RODO; w pkt 2 w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku, z uwagi na niestwierdzenie naruszenia przez Komendanta przepisów o ochronie danych osobowych. Powyższa decyzja została doręczona skarżącej 28 sierpnia 2024 r. PUODO podniósł, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania spełniającego wymagania z art. 63 § 2 k.p.a. W sprawie objętej skargą braki formalne podania zostały usunięte przez skarżącą pismem, które wpłynęło do organu 15 czerwca 2022 r. Po usunięciu przez skarżącą braków formalnych skargi, a przed upływem terminu określonego w art. 78 ust. 2 RODO, PUODO wyłączył materiały z akt postępowania administracyjnego o sygn. akt DS.523.2510.2022 i włączył je m.in. do odrębnego postępowania administracyjnego, zarejestrowanego pod nową sygnaturą: DS.523.3911.2022, wezwał Komendanta do przesłania wyjaśnień i dowodów w sprawie oraz poinformował skarżącą o podjętym działaniu. Zdaniem PUODO, w sprawie przedsięwzięto przewidziane prawem czynności służące prawidłowemu przeprowadzeniu postępowania, w tym wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Organ zwrócił uwagę, że prowadzenie postępowania administracyjnego jest zależne od konkretnych okoliczności sprawy. Gdy strona wraz z żądaniem wszczęcia postępowania przedstawia określone dowody, to konieczna jest weryfikacja tych dowodów oraz ocena ich kompletności i wiarygodności. PUODO zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego jest zobowiązany do ustalenia dokładnego i spójnego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem PUODO, działania podejmowane w niniejszej sprawie miały na celu fachowe i wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Sam czas trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką przesądzającą, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od doręczenia wyroku w tym przedmiocie, organ wskazał, że aktualnie wniosek ten jest bezprzedmiotowy, gdyż 16 sierpnia 2024 r. PUODO wydał w niniejszej sprawie decyzję administracyjną. Odnośnie do żądania wymierzenia grzywny, PUODO zwrócił uwagę, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. w tym wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Organ nie unikał podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Poza tym PUODO stwierdził, że nie ma obawy, że nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa lub celowo unikał podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż takie rozstrzygnięcie (decyzja z 16 sierpnia 2024 r.) zostało już wydane. Odnosząc się natomiast do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2 500 zł, PUODO podniósł, że skarżąca nie wykazała jakie wymierne skutki miała dla niej utrata zaufania do instytucji publicznych oraz stres, którego źródłem miałoby być przetwarzanie jej danych osobowych przez Komendanta. Również z faktu, że sprawa dotyczy przetwarzania danych dotyczących zdrowia, nie wynika aby skarżąca doznała wymiernych dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że w jakikolwiek sposób doznała wymiernych dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego. PUODO podał, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, w decyzji z 16 sierpnia 2024 r. nie stwierdził zaistnienia po stronie Komendanta naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącej. Zgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych nie stanowi zaś uszczerbku u osoby, której dane osobowe dotyczą. Zdaniem PUODO, kolejną okolicznością wykazującą bezzasadność przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jest to, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniesionej przez nią skargi zostało zakończone decyzją z 16 sierpnia 2024 r. zatem nie ma konieczności stosowania dodatkowych sankcji, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ponieważ nie ma obawy, że organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa lub celowo będzie unikać podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż takie rozstrzygnięcie zostało już przez PUODO wydane. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skoro skarga z 10 kwietnia 2022 r. wszczynająca postępowanie przed PUODO została rozpatrzona przez organ i postępowanie zostało zakończone decyzją administracyjną 16 sierpnia 2024 r., to brak jest podstaw do zobowiązania PUODO do rozpatrzenia skargi skarżącej z 10 kwietnia 2022 r. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że z zestawienia powyższych dat wynika, że skarga na bezczynność w dniu jej wniesienia była zasadna, nawet przyjmując jako datę wszczęcia wyłączenie postępowania administracyjnego o sygn. akt DS. 523.2510.2022 do odrębnego postępowania o sygn. akt DS. 523.3911.2022 postanowieniem z 7 lipca 2022 r. W ocenie Sądu I instancji, organ nie dotrzymał trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO, a zatem dopuścił się bezczynności. Postępowanie prowadzone było bowiem przez okres ponad 2 lat. Organ dopuścił się zatem bezczynności w rozpatrzeniu skargi z 10 kwietnia 2022 r., termin ten nie został przez organ przedłużony. Decyzja wydana została dopiero po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie. Dokonując oceny charakteru bezczynności organu Sąd I instancji stwierdził, że - mimo podejmowania przez organ czynności w postępowaniu, które zakończyło się ostatecznie wydaniem decyzji administracyjnej – miała ona charakter "rażącego" naruszenia prawa. Sąd nie podważył przy tym twierdzenia organu, że podejmował w tym okresie czynności wyjaśniające, mające na celu zebranie materiału dowodowego. Sąd I instancji przeanalizował działania organu podejmowane w sprawie i na podstawie akt administracyjnych stwierdził, że w postępowaniu miało miejsce wiele nieuzasadnionych okresów niepodejmowania czynności, których nie da się usprawiedliwić nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawie ochrony danych osobowych. Nie ma tu przy tym mowy o okresach oczekiwania na odpowiedzi, czy innych okresów opóźnień, które były niezależne od organu, albowiem ich nie wlicza się do okresów rozpoznania sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że od 23 sierpnia 2022 r., kiedy to wpłynęła do organu korespondencja Komendanta na wezwanie z 16 sierpnia 2022 r., trwała przerwa w działaniach organu aż do 20 kwietnia 2023 r., którą przerwało ponaglenie skarżącej z 14 kwietnia 2023 r. Wówczas to PUODO wystąpił do Komendanta o dodatkowe wyjaśnienia i dowody w sprawie. Odpowiedź Komendanta wpłynęła do organu 27 kwietnia 2023 r. jednak PUODO dopiero 1 czerwca 2023 r. poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji w sprawie i pouczył strony o uprawnieniach przysługujących im przed wydaniem decyzji. W dniu 6 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym sformułowała zarzuty w stosunku do Komendanta, a 19 września 2023 r. wpłynęło pismo skarżącej informujące o zmianie jej adresu zamieszkania. Zatem od 6 czerwca 2023 r. tj. wpływu ostatniego pisma w sprawie, organ przez kolejny rok nie podejmował żadnych działań, do czasu wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność. Decyzja w sprawie wydana została dopiero 16 sierpnia 2024 r., a zatem po upływie ponad roku, gdy możliwe było podjęcie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sadu I instancji, nie sposób usprawiedliwić całkowitej bezczynności organu w ww. okresach, choćby ostatniego roku. Dopiero skarga do Sądu na bezczynność organu doprowadziła do wydania decyzji administracyjnej. Sąd I instancji, oceniając przebieg postępowania administracyjnego, stwierdził, że poza rażąco długim okresem, w którym nie była wydawana decyzja, choć organ dysponował pełnym materiałem dowodowym (ponad rok) także wcześniej, w toku samego postępowania wyjaśniającego występowały wskazane już wyżej nieuzasadnione, długie przerwy, łącznie sprowadzające się do okresu 8 miesięcy i nie były do okresy przewidziane dla dokonania określonych czynności, czy oczekiwania na odpowiedzi, których nie wlicza się do terminów określonych w k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, przekroczenie przez organ terminu rozpatrzenia tej sprawy miało charakter rażącego naruszenia prawa. Nie może zmienić powyższego samo wystosowanie do skarżącej w toku sprawy informacji o podjętych w sprawie czynnościach. Sąd I instancji stwierdził, że brakiem właściwych działań organ rażąco naruszył art. 78 ust. 2 RODO, jak również art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Nadto, organ rażąco naruszył art. 36 k.p.a., albowiem nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał, po upływie 3 miesięcy, nowego terminu załatwienia sprawy. Naruszenie terminu rozpatrzenia sprawy jest w tym przypadku niewątpliwe i oczywiste. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej Sąd I instancji wskazał, że wymierzenie grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco, doprowadzić do realizacji obowiązku oraz oddziaływać prewencyjnie. Z tych względów Sąd I instancji uznał za niezasadne wymierzenie organowi grzywny. Stosowanie środków przymuszających nie jest celowe w sytuacji dopełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, tutaj wydanie decyzji w sprawie przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Sąd I instancji stwierdził również, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ ostatecznie podjął w niniejszej sprawie działanie i rozstrzygnął sprawę skarżącej wydając decyzję administracyjną z 16 sierpnia 2024 r. Skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok w części tj. w zakresie pkt 3, zarzucając, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do argumentacji skarżącej dotyczącej zasadności ukarania organu grzywną oraz przyznania jej sumy pieniężnej; 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a poprzez niewymierzenie organowi wnioskowanej skargą grzywny, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 i § 6 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, podczas gdy z okoliczności sprawy, a przede wszystkim z rodzaju dokumentacji, której obrotu dotyczyło postępowanie wynikało, iż skarżąca mogła doznać rozstroju zdrowia wskutek stresu spowodowanego bezsilnością wobec bezczynności organu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych Skarżąca kasacyjnie nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 9 października 2024 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Drugą skargę kasacyjną wniósł PUODO. Zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej pkt 2 wyroku, tj. stwierdzenia, że "bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W związku z tym wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO, poprzez stwierdzenie, że PUODO dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w niniejszej sprawie prowadził czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, a postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. PUODO wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w tym zakresie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w orzecznictwie sądowym. Wskazał też, że biorąc pod uwagę akta sprawy i przeprowadzane przez PUODO czynności, w tym wszystkie okoliczności faktyczne i podstawy prawne nie sposób jest uznać, że doszło do bezczynności w postaci kwalifikowanej, tj. z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie wskazując na "rażące" naruszenie prawa, nie wziął pod uwagę, iż organ prowadził skuteczne czynności, które doprowadziły w ostateczności do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. N., PUODO wniósł pismem z 16 czerwca 2025 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszących skargi kasacyjne. 2. W pierwsze kolejności wskazać trzeba, że skarżący kasacyjnie złożyli dwie odrębne i w zasadzie przeciwstawne skargi kasacyjne kwestionujące: a) pkt 3 wyroku Sądu I instancji, tj. "oddalenie skargi w pozostałym zakresie", tj. w zakresie braku nałożenia na PUODO grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej dla skarżącej (skarga kasacyjna I. N.); b) pkt 2 wyroku Sądu I instancji, tj. uznania przez Sąd, że bezczynność PUODO miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa (skarga kasacyjna PUODO). Poza sporem zaś było to, że PUODO dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi I. N. z dnia 10 kwietnia 2022 r. na przetwarzanie danych osobowych bez podstawy prawnej (pkt 1 wyroku Sądu I Instancji). Okoliczność ta nie była kwestionowana. W tak zakreślonych granicach skarg kasacyjnych, zdaniem NSA, można odnieść się do obu skarg kasacyjnych w sposób łączny. W zasadzie bowiem skarżący kasacyjnie kwestionują elementy wyroku Sądu I instancji, który przyznał, że bezczynność PUODO miała charakter "rażący" ale jednocześnie nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zdaniem NSA, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i zarzuty obu skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie z następujących powodów. Po pierwsze – prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych jest postępowaniem administracyjnym (art. 7 ust. 1 u.o.d.o.), do którego stosuje się przepisy k.p.a., z modyfikacjami wynikającymi z regulacji ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał na następujące okoliczności mające znaczenie dla sprawy, z których wynika, że: - wniosek z 10 kwietnia 2022 r. wszczynający postępowanie przed PUODO został ostatecznie rozpatrzony przez organ (postępowanie zostało zakończone decyzją administracyjną z 16 sierpnia 2024 r.); zatem brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia powyższego wniosku ; - z zestawienia powyższych dat wynikało, że skarga na bezczynność w dniu jej wniesienia była zasadna; organ nie dotrzymał trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy (por. art. 78 ust. 2 RODO) a zatem dopuścił się bezczynności; - postępowanie przez PUODO prowadzone było przez okres ponad 2 lat; - PUODO dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z 10 kwietnia 2022 r., a termin na jego załatwienie nie został również przez organ przedłużony; - właściwa decyzja merytoryczna wydana została dopiero po wniesieniu skargi do Sądu I instancji na bezczynność organu w tej sprawie. Zdaniem NSA, wskazane okoliczności faktyczne nie były sporne w analizowanej sprawie. Po drugie – Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że pomimo podejmowania przez PUODO różnych czynności w postępowaniu, postępowanie organu miało charakter "rażącego" naruszenia prawa. Sąd I instancji nie podważał przy tym twierdzenia organu, że podejmowane były w tym okresie różne czynności wyjaśniające, mające na celu zebranie materiału dowodowego. W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy odpowiednich działań organu podejmowanych w sprawie i na podstawie akt administracyjnych stwierdził, że w postępowaniu miało miejsce wiele nieuzasadnionych okresów niepodejmowania czynności, których nie dało się usprawiedliwić nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawie ochrony danych osobowych. Wskazał, że nie ma tu przy tym mowy o okresach oczekiwania na odpowiedzi, czy innych okresów opóźnień, które były niezależne od organu, albowiem ich nie wlicza się do okresów rozpoznania sprawy. Szczegółowo odniósł się do tych zagadnień w uzasadnieniu wyroku (s. 12-13) i nie ma potrzeby ponownego ich przytaczania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie przekroczenie przez PUODO terminu rozpatrzenia sprawy miało charakter "rażącego" naruszenia prawa, gdyż takie postępowanie organu naruszało w sposób kwalifikowany art. 78 ust. 2 RODO, art. 8 k.p.a. a także art. 36 k.p.a. (organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał, po upływie 3 miesięcy, nowego terminu załatwienia sprawy). Zakwalifikowanie bezczynności, jako mające miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA z 17 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1410/25). Kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym" naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 3 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1400/25). Taka sytuacja wystąpiła niewątpliwie w niniejszej sprawie. Twierdzenia organu, że podejmował kolejne czynności w sprawie "na tyle szybko, na ile pozwalały posiadane przez niego możliwości kadrowe i organizacyjne" nie stanowią żadnego usprawiedliwienia dla pozostawania przez tak długi czas w bezczynności. Także twierdzenie, że PUODO "(...) jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Skargi do UODO składają osoby z całej Polski, jak również z zagranicy" a także, iż "(...) budżet UODO nie jest natomiast wystarczający do zwiększenia zasobów kadrowych UODO w stopniu pozwalającym na zaspokojenie potrzeb UODO w tym zakresie" – nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla ponad 2 letniej bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej. W orzecznictwie wskazuje się, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok NSA z 23 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2285/23; wyrok NSA z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 513/21). Biorąc pod uwagę powyższe, niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej PUODO wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO. Po trzecie – Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się również do wniosku skarżącej o przyznanie "sumy pieniężnej" i "wymierzenia grzywny". Wskazał, że z przepisów prawa wynika, iż przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny nie jest obligatoryjne a sankcja ta jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Biorąc to pod uwagę a także analizowany stan faktyczny, Sąd I instancji uznał, że nie było w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny dla organu. Zatem w pkt 3 sentencji wyroku oddalił skargę "w pozostałym zakresie". W ocenie NSA, rozstrzygniecie takie jest prawidłowe i w pełni uzasadnione biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny analizowanej sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a. jest również niezasadny. Przypomnieć trzeba, że instytucja sumy pieniężnej (podobnie, jak też instytucja grzywny), o której jest mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2097/25). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie wskazać trzeba, że PUODO po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w decyzji z 16 sierpnia 2024 r. nie stwierdził zaistnienia po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych w procesie przetwarzania danych osobowych Skarżącej. Zatem ostatecznie w sprawie została wydana decyzja administracyjna w której nie uwzględniono zastrzeżeń Skarżącej w zakresie przetwarzania jej danych osobowych. Po czwarte – skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do argumentacji skarżącej dotyczącej zasadności ukarania organu grzywną oraz przyznania jej sumy pieniężnej. Wskazać trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jeżeli strona, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1885/23). To, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób szeroki w uzasadnieniu wyroku do kwestii wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej nie oznacza – tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – braku odniesienia się do tych kwestii. Przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji w sentencji wyroku w pkt 3 "oddalił skargę w pozostałym zakresie" i odniósł się do wskazanych kwestii w uzasadnieniu wyroku (por. s. 13-14). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 826/23). 3. Mając na względzie powyższe, skargi kasacyjne jako nieoparte na usprawiedliwionych podstawach prawnych podlegały oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.