III OSK 1268/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.N. od pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 631/24 w sprawie ze skargi I.N. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 10 kwietnia 2022 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem 19 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I.N. (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z 10 kwietnia 2022 r.: 1. stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi z 10 kwietnia 2022 r.; 2. stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 10 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych m.in. przez Starostę Opolskiego, polegające na przetwarzaniu bez podstawy prawnej danych osobowych skarżącej zawartych w dokumentacji medycznej, przekazanej przez Ministra Infrastruktury wraz z wnioskiem S.M., w tym udostępnieniu tych danych na rzecz Prezydenta Miasta Opola. Pismem z 14 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ponaglenie w sprawie, na podstawie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. dalej: k.p.a.). Następnie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z 10 kwietnia 2022 r. Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L 119 z 4.05.2016, s. 1, ze zm., dalej: RODO), termin rozpatrzenia skargi dotyczącej ochrony danych osobowych bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wynosi trzy miesiące. W tej sprawie braki formalne skargi z 10 kwietnia 2022 r. zostały uzupełnione przez skarżącą pismem, które wpłynęło do organu 15 czerwca 2022 r., natomiast decyzja w sprawie została wydana przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu 23 października 2024 r. Wobec wydania decyzji brak było podstaw do zobowiązania Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia skargi wszczynającej postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, skarga na bezczynność organu w dacie jej wniesienia była zasadna. Organ nie dotrzymał trzymiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 78 ust. 2 RODO ani go nie przedłużył. Organ wydał decyzję po upływie ponad dwóch lat od daty uzupełnienia braków formalnych skargi na nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych. Ostatnią czynnością organu w postępowaniu dowodowym było wezwanie Starosty Opolskiego i skarżącej, pismami z 21 kwietnia 2023 r., do udzielenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie i złożenia dowodów na ich poparcie. Odpowiedzi na to wezwanie Starosta Opolski udzielił pismem z 25 kwietnia 2023 r., a skarżąca pismem z 26 kwietnia 2023 r. Z akt sprawy nie wynika, żeby organ podejmował następnie jakiekolwiek czynności dowodowe. Dopiero 27 września 2024 r. organ zwrócił się tak do skarżącej i do Starosty Opolskiego z informacją o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Działanie organu było zbieżne z datą wniesienia skargi na bezczynność przez skarżącą. Powyższe oznacza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Ustawodawca nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest zastosować środki prawne w oparciu o powołany przepis. Nie wskazał również kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu - art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania oraz działania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. Wskazany środek prawny powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu I Instancji, tego rodzaju sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji wziął pod uwagę okoliczność, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest jedynym "urzędem" w kraju, nieposiadającym jednostek pomocniczych lub oddziałów zamiejscowych, co - biorąc pod uwagę liczbę kierowanych skarg na nieprawidłowości w procesie danych osobowych - stanowi przyczynę braku efektywności procedowania organu, która jednak nie ma charakteru zamierzonego. Sąd I instancji uwzględnił również, że do dnia wydania wyroku organ wydał decyzję. Z tych względów Sąd I instancji nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącej. Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma w szczególności znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu ewentualne odszkodowanie. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej, powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu w kontrolowanej sprawie. Aktywność sądu w takim przypadku uwarunkowana jest przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie przedstawiła przekonującej argumentacji na okoliczność przyznania jej sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości. W skardze na bezczynność skarżąca zwróciła uwagę, że zarzucane przetwarzanie danych dotyczyło danych wrażliwych zawartych w dokumentacji medycznej, a skarżąca z powodu bezczynności organu straciła zaufanie do instytucji publicznych. W piśmie procesowym z 5 stycznia 2025 r. skarżąca wskazała natomiast, że stres wynikający z poczucia bezradności doprowadził do pogorszenia jej stanu zdrowia i konieczności podjęcia leczenia szpitalnego. Skarżąca nie wykazała jednak, że wspomniane pogorszenie stanu zdrowia stanowiło bezpośredni skutek bezczynności Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, a w konsekwencji, że w związku z bezczynnością organu skarżąca doznała wymiernej szkody lub krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Z treści pisma procesowego należy wnioskować, że powodem rozczarowania i poczucia krzywdy skarżącej jest decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 23 października 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy uwzględnienia wniosku. Przedmiotem tej sprawy nie jest jednak skarga na decyzję, ale bezczynność w przedmiocie rozpoznania skargi z 10 kwietnia 2022 r. Skargę kasacyjną od pkt 3 powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonania jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do niezasadnej odmowy ukarania organu grzywną i przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Po drugie, art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w związku z § 6 p.p.s.a przez niewymierzenie organowi wnioskowanej skargą grzywny, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto naruszenie powołanych przepisów polegało na braku przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, podczas gdy z okoliczności sprawy, a przede wszystkim z rodzaju dokumentacji, której obrotu dotyczyło postępowanie wynikało, że skarżąca mogła doznać rozstroju zdrowia na skutek stresu spowodowanego bezsilnością wobec bezczynności organu. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych Skarżąca oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie "skargi" na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej polegało to na braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonania jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do niezasadnej odmowy ukarania organu grzywną i przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ powołane w jego ramach przepisy prawa procesowego nie mogą stanowić podstawy dokonania przez Sąd I instancji oceny przesłanek orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej w tej sprawie była natomiast bezczynność organu, a nie decyzja lub postanowienie. Natomiast normy z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. stanowią normy procesowe, które zobowiązany jest stosować organ administracji publicznej prowadzący procesowe postępowanie administracyjne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisów tych nie stosuje i nie może stosować wojewódzki sąd administracyjny. Po drugie, zasadnicze znaczenie w tej sprawie miał zatem zarzut podnoszący naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., który, jak już wyżej wskazano, pozwala na wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli uwarunkowania prawne i faktyczne danej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zastosowanie lub odmowa zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) zależy zatem od uznania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warto przy tym podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną (co w tej sprawie nie miało miejsca) ustawodawca nie zobligował wojewódzkiego sądu administracyjnego do "automatycznego" przyznania stronie sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc pozostające dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, to ingerencja w tę sferę władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie miały miejsca. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że suma pieniężna stosowana być powinna w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21 i z 21 czerwca 2022 r. III OSK 4797/21). W tej sprawie do tego rodzaju bezczynności nie doszło, ponieważ organ wydał decyzję, chociaż miało to oczywiście miejsce już po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Jak już wyżej wskazano, suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Tym samym ma niejako zrekompensować stronie stratę, którą poniosła na skutek bezczynności organu. Oznacza to, że to strona powinna taką stratę wykazać powołując się na konkretne okoliczności. Nie wystarczą zatem ogólne twierdzenia dotyczące wyrządzenia szkody, ponieważ taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Nie jest zatem taką okolicznością ogólne wskazanie na utratę zaufania do organów państwa, jak również powołanie się na pogorszenie stanu zdrowia. Należy mieć także na uwadze, że Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do argumentacji skarżącej w tym zakresie i brak jest podstaw do podważenia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Jest to bowiem stanowisko spójne i oparte o konkretne okoliczności sprawy, a przy tym wyrażone w granicach przysługujących Sądowi I instancji dyskrecjonalnych uprawnień. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.