II SAB/Sz 50/21

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie wykonania uchwały p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...]([...] złotych

W skardze z dnia [...] marca 2021 r. D. W. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta do zawarcia ze skarżącym umowy dzierżawy lokalu użytkowego położonego w M. przy ul. [...] na działce oznaczonej nr [...] w terminie miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w sprawie. Z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Burmistrza Miasta w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] wyrażającej zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy opisanego wyżej lokalu użytkowego. Skarżący podniósł, że dzierżawił ww. lokal od Gminy M., a po upływie terminu dzierżawy zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o jej przedłużenie na dalszy okres z pominięciem przetargu, na co Burmistrz nie wyraził zgody. W tej sytuacji skarżący zwrócił się do Rady Miejskiej w M., która uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wyraziła zgodę na dalszą dzierżawę bez przetargu. Burmistrz Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.4)), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ze skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że bezczynność Burmistrza Miasta dotyczy zawarcia umowy dzierżawy lokalu użytkowego będącego własnością Gminy na dalszy okres, z pominięciem procedury przetargowej. Żądanie skargi dotyczy więc zawarcia ze skarżącym umowy cywilnoprawnej. Nie jest to więc bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – czyli bezczynność organu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała której wykonania żąda skarżący, zawiera zgodę organu stanowiącego Gminy M. na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy określonego w niej lokalu gminnego i została wydana na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie to polega w szczególności na wykonywaniu czynności o których mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy, obejmujących m. in. wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy, nie oddanych w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umowy dzierżawy na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieokreślony następuje w drodze przetargu. Jednak rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego. Uchwała taka została w niniejszej sprawie podjęta, co umożliwia Burmistrzowi Miasta zawarcie umowy dzierżawy przedmiotowego lokalu w drodze bezprzetargowej, jednak nie zobowiązuje do pominięcia przetargu. Mimo wyrażenia zgody na odstąpienie od ustawowego obowiązku zawarcia umowy dzierżawy w drodze przetargu, Burmistrz nie jest związany taką uchwałą, ma jedynie taką możliwość. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III CNP 19/14), "uchwała, która powinna ograniczyć się jedynie do wyrażenia zgody na dokonanie określonej czynności prawnej, powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Z tej też przyczyny nie wiąże ona wójta, a jedynie zezwala mu na dokonanie wnioskowanej przez niego czynności". Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie przepisów prawa, do pojęcia określonej czynności. Tymczasem zgoda rady gminy na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości stwarza jedynie taką możliwość, nie wiąże organu wykonawczego gminy. Powoduje to, że skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie nakazania organowi gminy wykonania określonej czynności prawnej, gdy jej wykonanie nie jest obowiązkowe (zob. post. NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 360/13, post. NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 963/13). Oznacza to, że wniesienie skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie jest także dopuszczalne na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. Art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi w takiej sprawie nie przewidują też przepisy szczególne. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Orzeczenie zawarte w pkt. II postanowienia wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.