II SAB/Wr 23/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje skarżącej od Wojewody D. sumę pieniężną w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargą z [...].02.2021 r. (data wpływu) K. K. (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała bezczynność i przewlekłość Wojewody D. (dalej także jako "organ"), polegająca na nierozpoznaniu jej wniosku z 2004 r. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W petitum skargi skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że w postępowaniu doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) a także że bezczynność lub przewlekłość postępowania nastąpiły z rażącym naruszaniem przepisów prawa; 3) zobowiązanie organu do bezzwłocznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 25 837,35 zł; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25 837.35 zł; 6) zasądzenie od organu, na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów postępowania; 7) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o zawieszenie postępowania przed sądem do czasu rozpatrzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenia, na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę sprawy dotyczącej wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przywołał się na okoliczności faktyczne sprawy, podnosząc, że Prezydent Miasta K. postanowieniem z [...].08.2004 r. przekazał według właściwości Wojewodzie D. wniosek skarżącej o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (pierwotnie złożony do Urzędu Rejonowego w K. w roku 1990). Pismem z [...].09.2004 r. Wojewoda przekazał skarżącej informacje na temat wymaganych przepisami prawa dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku, wraz z wzorami wymaganych oświadczeń. Następnie pismem z [...].12.2009 r. organ wystąpił z zapytaniem do Wojewody M. w celu ustalenia, czy przed tym organem nie toczy się postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Z kolei pismami z [...].12.2009 r. i z [...].11.2012 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma. Pismem z [...].04.2014 r. wystąpił do Prezydenta Miasta W. o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu wniosku K. M., dotyczącego rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju. Prezydent Miasta W. udzielił odpowiedzi pismem z [...].07.2014 r. Zawiadomieniem z [...].11.2016 r. Wojewoda poinformował stronę o zebraniu w sprawie materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz o przysługujących stronie uprawnieniach. W odpowiedzi skarżąca złożyła wniosek z [...].12.2016 r. (data wpływu), w którym zwróciła się o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z [...].01.2017 r., organ przychylił się do tego wniosku i zawiesił postępowanie. Następnie na wniosek skarżącej z [...].02.2019 r., postanowieniem z [...].03.2019 r., Wojewoda podjął zawieszone postępowanie. Pismem z tego samego dnia organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma. W związku z tym, że strona nie usunęła wszystkich braków wniosku, organ prowadzący postępowanie zawiadomieniem z [...].02.2020 r. poinformował stronę o zebraniu w sprawie materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz o przysługujących stronie uprawnieniach. W szczególności w ocenie organu, skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych i wystarczających dowodów, które świadczyłyby o tym, że K. M. i M. M. pozostawili nieruchomości poza obecnymi granicami RP z związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wojewoda podał, że prowadzi prace nad projektem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Postanowieniem z [...].04.2021 r. Sąd oddalił wniosek Wojewody o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej przywoływana jako p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Fakt, że organ wyższego stopnia nie rozpoznał jeszcze ponaglenia nie czyni skargi niedopuszczalną. Przystępując do merytorycznej oceny złożonej skargi należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 01.06.2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 05.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 03.09.2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 07.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając bezczynność/przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy oraz mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny należy wskazać, że postępowanie prowadzane jest przez Wojewodę w sposób opieszały, wykazujący zarówno cechy opisanej powyższej bezczynności oraz przewlekłości. Poza sporem jest, że Wojewoda nie zakończył sprawy i pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Wniosek ten został przekazany Wojewodzie postanowieniem z [...].08.2004 r. Od momentu wpłynięcia wniosku do organu a wniesieniem niniejszej skargi minęło ponad 16 lat. Podejmowane w tym czasie przez Wojewodę czynności charakteryzowały się okresami zupełnej bezczynności (od 2004 r. do 2009 r., od 2005 r. do 2012 r., przez cały rok 2013 i 2015), a także nieuzasadnionym brakiem załatwienia sprawy (chociażby okres po zawiadomieniu z [...].02.2020 r.). Organ nie zastosował się także do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., bowiem nie informował skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz o przyczynach zwłoki Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Wojewoda nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku skarżącej. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę deklaracje organu zawarte w odpowiedzi na skargę, takim terminem jest okres 30 dni licząc od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził, uwzględniając przy tym czas zawieszenia postępowania (od [...].01.2017 r. do [...].03.2019 r.) oraz okresy bezskutecznego oczekiwania na uzupełnienie przez skarżącą wniosku o konieczne dokumenty (wezwania z: [...].12.2009 r., [...].11.2012 r. i [...].03.2019 r.), że w sprawie bezczynności i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23.10.2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ przez ponad 16 lat nie zakończył przedmiotowego postępowania, zaś czynności zmierzające do gromadzenia materiału dowodowego podejmowane były rzadko, w znacznych odstępach czasu (często kilkuletnich). Nawet biorąc pod uwagę okres zawieszenia postępowania, który zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymał bieg terminów przewidzianych w k.p.a., uznać należało, że opisane działanie organu, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, wskazuje na rażące lekceważenie przepisów prawa. Postępowanie prowadzone było zatem z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ w sprawie działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie dużo krótszym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach I -III wyroku. W związku z rażącym charakterem bezczynności i przewlekłości organu, Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jednak nie w żądanej wysokości (pkt IV). W ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącej jak i dotyczące organu. Sąd nie neguje, że skarżąca miała prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś opieszałość organu mogła wywołać u niej poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwiania stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30.06.2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda D. zaś według stanu na dzień 10.05.2010r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20.01.2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, przyznana suma w kwocie 10 000 zł jest adekwatna do stopnia bezczynności i przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącej. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie rekompensaty. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (pkt V). Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.