II SAB/Wr 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje skarżącej od Wojewody D. sumę pieniężną w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargą z [...].01.2021 r. (data wpływu) J. Ś. (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała bezczynność i przewlekłość Wojewody D. (dalej także jako "organ"), polegająca na nierozpoznaniu jej wniosku z 2006 r. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W petitum skargi skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli bezczynności oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) na podstawie art 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 p.p.s.a. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że zajdą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 7) dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane; 8) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie wniosku z [...].06.2006 r., którym skarżąca wystąpiła do Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że postanowieniem z [...].08.2006 r. organ wyznaczył pierwszy termin załatwienia sprawy do [...].01.2007 r. Pismem z [...].02.2007 r. organ prowadzący sprawę wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku, co zostało wykonane w dniu [...].02.2007 r. Postanowieniem z [...].11.2007 r. organ wyznaczył nowy (drugi) termin załatwienia sprawy do [...].11.2008 r. oraz wystąpił do stron o przesłanie brakującego dokumenty. Następnie, po 7 latach bezczynności, postanowieniem z [...].07.2014 r. organ wyznaczył nowy (trzeci) termin załatwienia sprawy do [...].12.2014 r. Organ nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez siebie terminie. Natomiast, po upływie kolejnego roku, organ podjął działanie i pismami z [...].12.2015r. wystąpił z zapytaniami do urzędów o informacje, czy J. K. oraz jego następcy prawni nie nabyli prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Autor skargi zauważył, że była to dopiero pierwsza inicjatywa dowodowa w tym postępowaniu, którą organ podjął po przeszło 9 latach od złożenia wniosku przez skarżącą. W odpowiedzi, organ prowadzący sprawę pozyskał pierwszy istotny dla sprawy materiał dowodowy w postaci uwierzytelnionych kopii akt z teczki osiedleńczej J. K. nadesłanej przez Burmistrza Gminy i Miasta L. pismem z [...].01.2016 r. W dalszym toku sprawy, po upływie niemal 2 lat od otrzymania akt osiedleńczych, organ prowadzący postępowanie podjął działanie i pismami z [...].12.2017 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W. i do Archiwum Państwowego we W. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy dotyczącej dokumentacji związanej z przedmiotowym postępowaniem. Pismami z [...].12.2017 r. i z [...].01.2018 r. instytucje archiwalne poinformowały o negatywnym wyniku przeprowadzonych poszukiwań w ich zbiorach. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że opisane czynności były drugą i ostatnią inicjatywą dowodową organu w tym postępowaniu. Po powzięciu tych informacji, przez koleinę 1.5 roku, organ znów pozostawał w bezczynności, aż do [...].09.2019 r., kiedy zawiesił postępowanie w związku z powzięciem informacji o śmierci C. B. Po przedłożeniu akt spadkowych, organ postanowieniem z [...].01.2020 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie, po upływie 9 miesięcy od dnia podjęcia postępowania, organ poinformował skarżącą pismem z [...].09.2020 r., że w sprawie został zebrany materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji, w związku z czym strony mają prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Skarżąca skorzystała w tego prawa i w piśmie z [...].10.2020r. złożyła dodatkowe dowody w formie dokumentów. Następnie pismem z [...].10.2020 r. złożyła zażalenie na bezczynność organu w opisanym postępowaniu. Postanowieniem z [...].01.20201 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał w całości zażalenie za zasadne. Autor skargi podkreślił również fakt aktywności skarżącej w przedmiotowym postępowaniu i podejmowania przez nią inicjatywy dowodowej. W piśmie z [...].03.2018 r. organ otrzymał bowiem zbiór dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionej przez J. lub M. K. poza obecnymi granicami RP. Zaś w piśmie z [...].10.2020 r. skarżąca złożyła dodatkowe dowody. Ponadto pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że w sprawie skarżąca co najmniej czterokrotnie prosiła i ponaglała organ do wydania decyzji (pisma z: [...].03.2018 r., [...].12.2018 r., [...].07.2019 r., [...].10.2020 r.). Nadto skarżąca wielokrotnie, telefonicznie lub osobiście w siedzibie organu, dowiadywała się o aktualny stan sprawy i interweniowała w sprawie bezczynności i przewlekłości organ. Wobec braku jakiejkolwiek merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie, po ponad 14 latach, które upłynęły od dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie, skarżąca zmuszona jest dochodzić swych praw poprzez złożenie przedmiotowej skargi na rażącą bezczynność i przewlekłość organu I instancji. Podkreślono również w skardze, że skarżąca jest osobą schorowaną i w dalece zaawansowanym wieku (w tym roku kończy 87 lat), już w chwili składania wniosku była osobą starszą (miała ukończone 73 lata), co tym bardziej powinno obligować organ do jak najszybszego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przywołał się na okoliczności faktyczne sprawy, które są zbieżne z tymi przedstawionymi w skardze. Ponadto wskazał na trwające prace na projektem decyzji kończącej postępowanie. Przy piśmie datowanym na [...].03.2021 r. Wojewoda przekazał kopię decyzji z [...].03.20201 r. (nr [...]), którą odmówił potwierdzenia, że W. K., M. K., J. C., M. B. i J. Ś., przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W pismem procesowym z [...].04.2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wniósł odwołanie do organu wyższej instancji na decyzję z [...].03.2021 r. Wskazał, że organ wydał decyzję już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę organ w żaden sposób nie odniósł się do jej zarzutów. Wobec tego podtrzymuje wnioski i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Już lektura skargi oraz odpowiedzi na nią dowodzi, że skarga jest zasadna. Z powyższym stwierdzeniem w pełni koresponduje analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych. Przyjdzie wobec tego zacząć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325) - dalej przywoływana jako p.p.s.a., skargę na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Przystępując do merytorycznej oceny złożonej skargi należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 01.06.2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 05.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 03.09.2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 07.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając bezczynność/przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy oraz mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny należy stwierdzić, że kontrolowane postępowanie prowadzane było przez Wojewodę w sposób opieszały, wykazujący zarówno cechy opisanej powyższej bezczynności oraz przewlekłości. Wojewoda w momencie wniesienia niniejszej skargi, nie zakończył sprawy. Dopiero w dniu [...].03.20201 r. podjął nieostateczną decyzję. Od momentu wpłynięcia wniosku do organu a wniesieniem niniejszej skargi upłynęło ponad czternaście lat. W tym czasie, co jest bezspornym w sprawie, organ naruszył kilkukrotnie termin przewidziany przepisami prawa do wydawania rozstrzygnięcia, a tym samym zakończenia postępowania. Nie stanowi przy tym wystarczającego usprawiedliwienia dla wieloletniej opieszałości ze strony organu, konieczność oczekiwania na odpowiedź ze strony urzędów, do których wystąpił z prośbą o informacje lub dokumenty, czy też wstrzymanie biegu terminów w związku z zawieszeniem postępowania (w okresie od [...].09.2019 r. do [...].01.2020 r.). Już bowiem sam fakt, że kontrolowanym postępowaniu występowały okresy bezczynności trwające nawet kilka lat (od [...].11.2008 r. do [...].07.2014 r., od [...].12.2014 r. do [...].12.2015 r., od [...].01.2016 r. do [...].12.2017 r., od [...].01.2018 r. do [...].11.2019 r., od [...].01.2020 r. do [...].09.2020r.) w sposób wystarczający dowodzi, że w niniejszym postępowaniu organ naruszył art. 35, art. 36 w związku z art. 12 k.p.a. (ostatni termin załatwienia sprawy organ wyznaczył na dzień [...].12.2014 r.). Nie budzi zatem wątpliwości konieczność stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła bezczynności i przewlekłość prowadzenia postępowania, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23.10.2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ przez ponad 14 lat prowadził postępowanie, które zakończył dopiero po wniesieniu niniejszej skargi. Jak zasadnie wykazał to autor skargi, czynności zmierzające do gromadzenia materiału dowodowego podejmowane były w sprawie rzadko, w znacznych odstępach czasu (często kilkuletnich). Nawet biorąc pod uwagę okres zawieszenia postępowania, który zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymał bieg terminów przewidzianych w k.p.a., uznać należało, że opisane działanie organu, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, wskazuje na rażące lekceważenie przepisów prawa. Postępowanie prowadzone było zatem z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ w sprawie działał opieszale, niesprawnie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie dużo krótszym. W badanym okresie przekroczenie przez Wojewodę ustawowych obowiązków związanych z terminowym załatwieniem sprawy uznać należy za znaczne i pozbawione uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach I -II wyroku. Fakt podjęcia przez organ czynności kończącej postępowanie przed wydaniem przez Sąd wyroku, rodzi natomiast taką konsekwencję, że Sąd nie może już zobowiązać organu do wydania aktu kończącego postępowanie. W tym zakresie postępowanie staje się bezprzedmiotowe o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności sprawy – mając na uwadze wielokrotnie przekraczane terminy załatwienia sprawy, Sąd uznał, że dla pełnego osiągnięcia celu wniesionej w niniejszej sprawie skargi istnieje potrzeba uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jednak nie w żądanej wysokości (pkt IV i V). W ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącej jak i dotyczące organu. Sąd nie neguje, że skarżąca miała prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś opieszałość organu mogła wywołać u niej poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwiania stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30.06.2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda D. zaś według stanu na dzień 10.05.2010r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20.01.2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, przyznana suma w kwocie 10 000 zł jest adekwatna do stopnia bezczynności i przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącej. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie rekompensaty. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.